百余位专家热议我国政府和社会资本合作(PPP)发展——

加快PPP立法 鼓励更多民企参与

经济日报·中国经济网记者 董碧娟

中央财政正在研究财政承受能力省级统筹方案，在夯实责任、强化管理的基础上，进一步盘活财承空间。下一步，将加快修订财承论证指引，进一步完善财政支出责任监测预警系统功能，提升财承论证的科学性、规范性和透明度，为PPP规范有序发展保驾护航——

我国政府和社会资本合作(PPP)目前已经发展到怎样一个水平？还存在哪些风险和挑战？如何让PPP发展再上新台阶？10月29日至30日，由财政部、中华全国工商业联合会、河南省人民政府指导，财政部政府和社会资本合作中心主办的“2019第五届中国PPP发展(融资)论坛”在河南省郑州市召开，来自政府部门、研究机构、企业的130多位专家齐聚一堂深入研讨，为PPP高质量发展出谋划策。

经济和社会效益不断凸显

目前，我国已初步建立了统一、规范、透明、高效的PPP市场。根据全国PPP综合信息平台统计，截至2019年9月底，累计有PPP项目9249个、投资额14.1万亿元，涵盖19个领域，其中开工建设项目3559个、投资额5.3万亿元。

财政部副部长邹加怡表示：“PPP是落实党的十八届三中全会全面深化改革、推进国家治理现代化的一项具体举措，通过放宽市场准入、鼓励竞争、全生命周期管理、风险分担、按效付费等，创新公共服务供给模式，激发市场活力和社会创造力，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革，丰富多样化高质量公共服务供给方式，满足了人们对美好生活的需求。”

“2014年以来，在财政部的支持下，各级地方政府对PPP工作高度重视，积极探索，一大批PPP项目落地实施，一些开始运营的PPP项目，显现了较好的经济效益和社会效益。可以说，PPP改革已呈现出政府、企业、公众三方共赢的良好局面。”全国工商联专职副主席樊友山表示。

华夏幸福基业股份有限公司执行总裁张书峰说，十几年来，华夏幸福通过产业新城开发性PPP模式，在京津冀、长江经济带等区域的59个区县，投资开发了77座产业新城，累计投入公共基础设施1800亿元，为地方政府引进企业超过2000家，贡献区域GDP超4000亿元，新增就业岗位30万个，推动县域经济更好更快发展。比如，华夏幸福与河北固安县合作前，当地财政收入不足1亿元，合作10年后当地财政收入已近100亿元。

我国PPP实践也得到了国际社会点赞，《世界银行2018年度PPP采购报告》认定中国的PPP制度和实践处于世界中上水平。我国PPP领域在不断深化改革的同时，也加快了开放步伐，比如加强APEC、G20、金砖国家等多边合作治理机制下的PPP最佳实践交流，支持联合国《PPP立法指南》修订，建立亚太经社会、非洲经委会PPP合作网络等。

坚持讲规矩守底线控风险

尽管我国PPP发展取得了不小成效，但依然存在变相增加地方政府债务、把不具备条件的项目包装成PPP等一些值得注意的倾向。为此，财政部出台系列政策从严监管，比如明确正负面清单，严格新项目入库标准，细化资本金管理，规范市场主体投融资行为，建立全生命周期绩效管理机制等。

2018年初至今年9月底，财政部共对3586个项目实施退库处理，分类处置173个示范项目，清退48个咨询机构和19名入库专家。目前，在全国2602个已经实施PPP项目的地区中，99.3%的地区各年度财承比例均保持在10%以下。

在此次会议上，PPP立法也是一个热议话题。“有高标准才有高质量。要加快推动PPP条例出台，统一顶层设计，发挥改革系统协同效应。加强部门间的沟通和协调，细化隐性债务认定标准，支持规范PPP项目发展，稳定市场预期。”邹加怡表示。

交通银行副行长侯维栋认为：“要防范PPP被曲解、被泛化，严防PPP项目异化为政府违规融资渠道。今年财政部发布的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，明确了PPP项目财政支出责任占比、使用者付费占比的红线。在这些规定的背后，是中央明确的要求和坚定的决心。”

财政承受能力论证是PPP的“安全阀”。财政部金融司副司长董德刚表示：“目前，财政承受能力总体有空间，但存在结构不平衡等问题。各地要在切实做好项目开发计划方面下功夫，统筹平衡、合理利用财承空间。同时，中央财政也在研究财承省级统筹方案，在夯实责任、强化管理的基础上，进一步盘活财承空间。下一步，将加快修订财承论证指引，进一步完善财政支出责任监测预警系统功能，提升财承论证的科学性、规范性和透明度，为PPP规范有序发展保驾护航。”

邹加怡认为，应加大全国PPP综合信息平台信息公开力度，优化政府监管、信息披露和服务市场功能，推进“互联网+监管”。严把前期论证、项目采购、合同管理、绩效付费等关口，确保项目全生命周期管理落实到位。

优化环境为PPP创造条件

财政部PPP中心主任焦小平在此次会议期间接受经济日报记者采访时表示：“PPP模式是一种以市场机制为主导、充分利用政府和市场两种资源的公共产品供给模式。对于PPP发展，既要规范控风险，也要积极谋创新。PPP不是以融资为导向，而是以物有所值为导向，要通过优化法治环境、强化契约精神，进一步完善风险分担、利益分配等多方面规则，为民企营造公平参与和竞争的良好环境，最大化释放PPP模式的优势和活力。”

“由于PPP有政府背景，一面世就很受民营企业追捧，一些资质良好的PPP项目往往成了各方资本追逐的对象。”樊友山建议，要加强PPP公开力度，降低门槛，增强PPP项目吸引力和提高PPP项目预期收益率，让更多民营企业看得见、进得去、摸得着。

邹加怡建议，应加大履约信息公开和失信联合惩戒力度，将PPP项目履约情况纳入营商环境建设范畴，建设诚信守约的信用环境。目前，大量PPP项目已经进入付费期，政府要带头践诺履约，凡是合法合规、达到绩效标准的，政府必须按约定付费。要加强采购管理，加大对违规设置歧视条款的监督问责，鼓励民营企业、外资参与。

新开发银行副行长、首席运营官祝宪认为，有研究表明，在国际金融组织参与提供融资的PPP项目中，社会资本愿意选择更高的风险分担程度。近年来，中国一些地方已经开始以利用国际金融组织资金为契机，从以利用贷款为主的合作模式转变为探索在国际金融组织支持项目中开展PPP的有效模式。财政部也一直在大力推动扩大国际金融组织资金与财政资金、金融资本、社会资金的结合使用，为新型城镇化和基础设施融资发挥示范作用。

与会专家还提出探索PPP与专项债结合、加大中国PPP基金股权投资力度、推广“项目融资”模式、全方位加强PPP项目绩效管理等多方面建议。

郭泽华