四，财政分权制：官员晋升锦标赛制的前提

如笔者前文所述，官员晋升锦标赛制度实际上是企业内部晋升锦标赛理论的一个拓展（详见《 地方官员晋升锦标赛制是否真的存在？（上）》，2019-11-13，澎湃商学院）。换句话说，是将政府系统内部的官员晋升和企业内部管理人员的晋升作了一个类比。前面我们介绍过企业内部的锦标赛游戏，接下来就可以讨论官员晋升锦标赛理论了。

这个理论假说的初衷，是为了解释中国的持续高速经济增长。中国改革开放之后的增长，是一场人类历史上迄今人口规模最大的脱贫致富运动，数以十亿计的中国人的生产方式、生活方式、思维方式因此发生翻天覆地的变化，中国和世界的互动关系也在这一历史进程中发生了深刻的调整，中国日益深入地融入到全球经济的分工系统当中，并且对世界经济产生越来越重要的溢出效应。对一个如此重要、复杂而引人瞩目的现象提出简洁而富有解释力的理论框架，对经济学家而言无疑是极为诱人的目标。官员晋升锦标赛理论就是朝着这个目标努力的重要成果。

但面对如此有吸引力的现象，自然不可能只产生唯一的解释。在众多替代性解释中，有一个和官员晋升锦标赛理论的关系非常特殊，那就是财政分权理论。这个理论的目标和官员晋升锦标赛理论看起来很接近，但又不完全一样，它试图回答的问题是：中国市场化改革为什么能够持续？这个理论和锦标赛制一样，灵感也来自企业理论。它的基本思想也很简单：在改革开放之后，地区之间出于财税利益的考量而竞相努力改进投资环境，就在这个持续的“为增长而竞争”的过程中，各地的营商环境竞相得到改善，这构成中国市场化改革持续推进的基础。

五，分析地方政府行为微观基础的努力

官员晋升锦标赛制理论试图做的事情，可以认为是把财政分权制下地方政府行为的微观基础。简单说来，逻辑是这样的：政府其实不是一个个人，而是一个组织，一个由官员组成的组织，因此政府的行为实际上是体现的政府内部官员的决策。换言之，要理解地方政府长期致力于推动市场化改革和经济发展的行为，就必须要对官员的行为作出解释：地方官员为什么愿意努力将本地经济发展作为第一要务，又为什么能够实现这个目标？

一些经济学家认为，从20世纪80年代开始，中国的政治体系中事实上存在着这样一个游戏规则：围绕GDP增长而开展的官员晋升比赛，其中优胜者将获得晋升。实际上晋升锦标赛制度在任何科层组织中都存在，但改革开放让这种锦标赛的关键指标变成了GDP。这种锦标赛给关心仕途的官员提供了强有力的激励去发展本地经济，也就为持续的经济发展提供了可靠的动力。

那么，这个故事对不对呢？

六，“看起来像”

在很多方面看起来官员晋升的GDP锦标赛是存在的。如果官员晋升GDP锦标赛作为一个“假设”出现，那么“看起来像”就足够了。就像笔者前文里提到的那样，如果我们关心的是对现实中的行为或者现象提出理论解释，那么重要的就是理论的解释力，而不是纠结假设前提本身是否符合现实。也就是说，我们并不要求现实中提拔官员的时候真的有人把每位官员辖区内的GDP排个序，然后挑选优胜者晋升，而只需要结果“看起来像”是这样就行了。

打个比方，如果研究者要模拟足球运动员踢出的“香蕉球”，他会用到空气动力学的知识和最优控制原理：但显然能踢出香蕉球的球员比熟练掌握空气动力学和最优控制原理的球员多得多。可是那又有什么关系呢？只要球员踢出的球让他表现得“看起来像”是精通这些知识的物理学家，那么假设他们懂得这些知识而构建出来的理论就是对他们行为很好的模拟。

也正是在这个意义上，笔者前文里政治学家说政府官员自己没有意识到有这个制度，对于经济学家来说根本不重要——“看起来像”就够了。而的确晋升锦标赛制在很多方面是符合现实的，也就是“看起来像”。比如，几乎很少有县委书记或者县长不懂经济、不抓经济的，有几个问题，大概区县一级的党政一把手大概个个都信手拈来：辖区内重要开发区或者工业园区招商引资的基本情况比如七通一平九通一平的成本、亩均投资、亩均税收、哪几个大项目刚落地、哪几个正在谈，诸如此类。

政治学家们批评的第二个要点，实际上是说GDP之外影响因素多了去了。这无疑是对的，经济学家并不否认这一点。经济学家真正关心的是：给定其他条件不变，GDP绩效好一点，晋升的概率是不是也会更大一点？而近年来经济学中有很多实证研究显示，官员的晋升和其辖区内的GDP绩效之间存在着显著的正相关关系，因此这个批评也是可以得到很好的解释的。但是，这是不是表明政治学家的批评没有道理呢？当然不是。

七，作为降维考核的锦标赛制适合官员吗？

政治学家真正关心的问题是：现实中的晋升，是不是真的就是个GDP锦标赛？这个问题就不好回答了。也就是在这个意义上，那些让我回答这个问题的朋友都是损友。挑战这个假设的研究到现在为止也积累了不少，不多说了。这里就说两点，都是之前的研究没怎么说过的。

第一点，官员晋升的GDP锦标赛制度假定这个游戏只看单一指标，这实际上是有内在的逻辑矛盾的。GDP锦标赛制的本质是降维考核。什么意思呢？政府官员的绩效有很多维度，除了GDP之外，还有就业、环保、维稳、安全生产、讲政治等等。GDP锦标赛制度的故事是说，上级将多个维度的绩效维度压缩成一个来考核和比较。

这样做当然会带来严重的问题，比如绩效指标有长期和短期的区别，很多时候需要有人发挥“功成不必在我”的精神，这种精神除了靠思想政治工作之外，还需要有制度保障。否则，官员们都会只热衷于被考核的指标而忽略其余。又比如，即使辖区内整体绩效可测，但是这个绩效是很多人努力的结果，因此如何识别出团队合作中个人的贡献就是一个难以克服的问题。再比如，作为行政首长，辖区内的绩效数据是可能去人为操纵的。

实际上，在企业内部，正是因为绩效考核存在这些问题，锦标赛制度才得以采用，这也正是分析企业内部晋升锦标赛制的时候得到的一个重要结论。这话还是不够明白，容我稍微展开一下。在分析企业内部绩效考核和激励问题的时候，经济学家将激励分为显性激励和隐性激励。所谓显性激励，就是根据绩效给予奖励。但只要遇到上述问题，那么根据这种激励就会扭曲行为、损失效率。替代的办法之一就是采用隐性激励机制。

什么是隐性激励机制呢？隐性激励机制又叫做声誉机制或者信誉机制，它的关键特征是行为人基于长期利益而放弃眼前利益的行为。这里的声誉，就包含大局观、长远发展的眼光、容人的雅量，等等。企业内部搞晋升锦标赛，也就是从内部提拔干部，而不是从外部引进，一个重要原因就是了解行为人的这些品质需要较长时间的观察，从而可以大幅度减少仅根据单一或者有限的绩效指标选择干部产生的失误。换句话说，企业内部的晋升锦标赛制，一个关键特点是根据综合表现而不是单一的可测度的绩效指标选择优胜者。晋升锦标赛制只要求相对绩效考核或者说只要求排序而不要求量化绝对绩效的特点，又正好意味着可以大量节约决策所需要的信息量。

政府作为一个公共决策的机构，其内部官员的绩效指标，比企业内部的经理人维度更丰富，因此政府理论上不大可能只根据GDP一个维度来提拔干部。退一步说，假设出现这种情况：GDP是一个非常好的综合性指标，它可以集中反映官员多个维度的能力和努力程度（这个时侯学者将其称之为官员综合能力的“充分统计量”），因此考核这一个指标就足够了，还是存在逻辑冲突：GDP本身是可以直接衡量的绝对绩效指标，而锦标赛制一个最明显的好处，是在考核绝对绩效麻烦的时候只需要以低得多的成本考核相对绩效就够了。现在绝对绩效指标都有了，为什么还要兜个圈子回去用相对绩效考核呢？

八，一把手说了就算？

说完了质疑官员晋升的GDP锦标赛制真实性的第一点：作为降维考核和激励机制的局限，现在来说第二点：官员晋升的GDP锦标赛理论只关注部门或者地区“一把手”的行为。在这个故事里，地方政府的行为取决于官员的晋升激励，而这种激励只针对一把手。

这就带来两个问题。这就带来两个问题。首先，地方政府发展经济的举措，真的是一把手说了就算吗？其次，这样就真正把地方政府决策和行为的微观基础说清楚了吗？对第一个问题的回答是：不是。对第二个问题的回答是：并没有。这两个问题密不可分，我们简单讨论几句。

一个地区、一个单位的一把手，看起来权力很大，其实受到的掣肘也非常多。为什么“宰相肚里能撑船”呢？其实不一定是天生气量大，而是因为要考虑的方方面面的利益关系太复杂，时间长了要么自己气量变大，要么气量一直小，三振出局了。另外，经常可以观察到这样的现象：同一个人，在不同的地方做一把手，风格可能很不一样：在有的地方雷厉风行，换了一个地方就施展不开了。这些都是官员的行为事实上受到制约的表现。制约来自方方面面，其中有一类制约不可忽视，那就是：中层。

中层干部对于一个组织至关重要。这个理论又是研究企业的人提出来的。这个人叫钱德勒，是研究企业史的经济学家兼管理学家。他写过一本书《看得见的手》，副标题很有意思：“美国企业的管理革命”。这本书最核心的问题是现代工商企业中经理阶层的崛起，这种现象他称为“管理革命”，这里的经理阶层指的就是公司的中层管理群体。

在钱德勒描述的现代工商企业中，有两个关键特征：一是中间管理层变得越来越技术化和职业化；二是在管理决策上职业经理人更愿意选择能促使公司长期稳定和成长的政策，而非贪图短期利润最大化。他们也因此成为制约公司股东和高管短期化行为的重要力量。事实上，和中层经理相比较，股东和高管都有更大的动力追求可见的短期绩效：股东可以因此获得更高的股价收益，而高管可以因此在经理人市场上发出显示度高的信号；和他们比较，中间经理人员的利益和企业的长期利益更加一致。

类似的故事也发生在地方政府内部。实际上，地方政府的决策者远远不止党政首脑，他们的背后是一个庞大而复杂的决策体系。地方政府首长在决策的时候，也很少会忽视中层的意见，一些关键部门的意见尤其重要，比如发改委、经信委、财政局、国土局、税务局等。地方政府行为在政府首脑频繁更换的条件下仍能保持很高的稳定性，实际上和这个机制不无关系。

这也就意味着，仅仅解释地方政府一把手激励和行为的官员晋升GDP锦标赛制度不足以对地方政府行为作出充分的解释，仅仅将政府行为追溯到一把手的激励和选择的理论也不足以解释地方政府决策的微观基础。

八，总结

回顾一下，究竟怎么看那次研讨会上政治学家的批评呢？或者说，究竟怎么看官员晋升GDP锦标赛呢？

在经济学家——至少是很多经济学家——看来，作为经济理论的一个前提假设，真实性其实没那么重要：如果学者采用这个假设所构建的理论能够对可观察的现象作出合理的解释，那就是一个好的假设。换言之，讨论假设本身是不是合理没有意义，它的价值高低取决于以它为基础的理论对现实的解释力。围绕官员晋升GDP锦标赛，集中了一批非常优秀的学者，很好地解释了一些重要问题，同时也激起人们的很多思考，包括争议。就此而论，作为假设的官员晋升GDP锦标赛，无论真实性如何，都是非常有价值的。

但是，官员晋升的GDP锦标赛，除了作为理论的假设前提之外，还有一个身份，就是作为一个试图直接描述现实的理论。在这个意义上，它的真实性，也就是它本身在现实中是不是存在，就很重要了。上文给出了一些支持和质疑的理由。在我的朋友中，一些人认同这个理论，其中还有人对这个理论作了修正和发展，另外一些人质疑这个理论，也写了很好的文章来批评。

于是你要问：那你呢？

好问题！格林斯潘做美联储主席的时候，回答记者的问题有时候是这样的：“我的朋友中有一些人赞同这个看法，另一些人反对这个看法。”

“那你呢？”

“我赞同我的朋友们。”

我也赞同我的朋友们。

（作者李辉文为上海对外经贸大学教授）