【综述】从无到有的中国房地产业

从没有哪个行业像房地产一样备受国人关注。因此，对70年房地产业的回顾和反思无疑有着重要的意义。

1981年是中国房地产业发展的重要节点。在此之前，中国只有建筑业，没有房地产业。随着住房制度和土地使用制度的改革，中国的房地产业开始走上了市场化之路。

中国房地产业的发展大致分为几个时期：1981年至1991年前后，房地产市场初步形成。在此期间，1988年，国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”，我国住房制度改革进入整体方案设计和全面试点阶段；1992年至1993年上半年，房地产开发投资骤增，房地产市场开始暴露出一些问题；1993年下半年，在国家治理整顿和调控之下，房地产市场降温，相关产业出现“产能过剩”的问题，国务院提出“住房建设可以成为国民经济新的增长点和新的消费热点”。1998年国家发布住房制度改革方案，停止福利分房制度，鼓励居民购买公房，促进住房商品化和完善城镇住房供应体系。从2000年开始房地产拉动经济走上健康发展道路；2004年至2013年，中国房地产市场进入爆发式增长阶段。2013年至今，房地产市场发展进入一个新阶段。在2016年，中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，也提出了建立房地产健康发展长效机制的方向。

在中国房地产市场开始商业化之路时，1981年中国房屋建设开发公司成立，成为我国成立最早的房地产开发企业。1987年11月更名为中国房地产开发总公司，1993年1月更名为中国房地产开发集团公司。孟晓苏是中房集团公司第三任董事长，同时也是1998年房改的参与者，担任《住房建设成为国民经济新增长点》课题组组长，主持编写了中国住房制度改革方案。

孟晓苏见证了中国房地产市场的发展历程。回顾中国房地产发展历程，孟晓苏认为，没有房地产发挥的作用，中国不可能短时间内超越那么多国家成为世界第二大经济体。目前看，房地产市场仍有很大的发展空间。尤其在外部环境不明朗的形势下，不能过早地把房地产排斥在拉动经济增长的行业之外。但孟晓苏多次指出，在住房商品化的发展中，不能忽视住房保障体系建设。

回顾中国房地产发展历程，房价一段时间内过快上涨、土地财政比例大等问题引发关注和争议，如何看待和解决中国房地产发展中的这些问题？孟晓苏表示，解决房地产问题的突破口在于，要明确市场的归市场，保障的归保障，其中核心是要建设与完善好住房保障体系。同时要通过税制改革，逐渐减少地方政府对土地财政的依赖。

孟晓苏。曾任中房集团公司董事长，担任过《住房建设成为国民经济新增长点》课题组组长，主持编写了中国住房制度改革方案。 图/视觉中国

从批条售房到住房商品化萌芽

中国的房地产市场是改革开放之后发展起来的。1980年邓小平发表了关于建筑业和住房建设方面的谈话，提出住房可以自建也可以买；不仅新房可以卖，旧房也可以卖；可以一次性付款，也可以分期付款。还提出了支柱产业的问题。那时候还没有房地产业这个词汇，到后来我们才知道小平同志讲的就是房地产业。

在邓小平讲话的第二年，中房总公司成立，隶属于建设部和国家建工总局，成为全国第一家房地产开发企业。我接手中房的时候，中房各地公司已经在全国200多个城市铺开了，中房在全国房地产开发总量中占据20%左右的份额。在中房公司成立前后，北京、上海等地成立了国有城建开发公司。中国的房地产行业最初是从建筑业发展过来，本来就是制造业的一部分，和实体经济密不可分。而在南方，深圳万科转入房地产给行业带来了一股清新之风。

在房地产真正进入商品化之前，开发企业只需要完成国家下达的建设任务，不需要考虑融资与销售等问题。有建房指标就可以拿到银行贷款和平价建筑材料，房屋建好后就会有人排队买，那时的买家是各个国有单位和大机构。1992年我到中房的时候，买房单位还要凭借国家计委与各地政府批的“指标”。与计划经济时期住房都是“单位自建”和多单位“联合建设”相比，在计划经济向市场经济转轨时期，这种“综合开发配套建设”是向着住房商品化又走了一步。

1993年-1994年揭开了住房制度改革的序幕，开始迈向初期的商品化——有些单位开始把租住公房卖给员工。这是因为持有职工住房已经成为各国有单位的一大负担，不少单位连房屋维修基金都支付不起了。但很快出现了两种反对的声音：一种反对声音说，把租住公房卖给员工是“国有资产流失”；另一种反对声音来自银行系统，他们说职工取钱去买房，就把银行存款都给提走了。但实际上居民把钱从银行提走去买房，购房款转到各单位手中，各单位还得把钱存到银行，资金只是转了一圈，就从原来居民存款变成了单位存款，这对银行存款没有多少影响。但当时人们认识水平低，因为这些认识上的误区，那次房改不久就被叫停了。

中房集团的前身是我国成立最早的房地产开发企业。孟晓苏（中）曾担任中房集团第三任董事长。 受访者供图

1998年房改，房地产成为中国经济支柱产业

1997年东南亚金融风暴来袭，中国经济在抑制过热中出现了低水平的产能过剩。那时中国刚进入市场经济没多久，怎么就出现产能过剩呢？这是因为没有认识到正在涌来的新一轮消费热潮是居民买房，没有认识到房地产业在经济发展中的作用，把南方个别地区出现的“炒地”现象当成了全局问题，而忽视了正在涌来的房地产消费大潮。堵塞与压制房地产的后果，是与房地产相关的众多产业出现销售困难，出现了第一次“产能过剩”。不过，那是低水平的“产能过剩”，全国仅1亿吨钢、5000万只纱锭就过剩。

正在这时，我提出的“住房建设可以成为国民经济新增长点”的观点被原国家计委与财政部所接受。国务院时任领导提出，“住房建设可以成为国民经济的新的增长点和新的消费热点”。随后我们成立了课题组，组成人员中包括原国家体改委、原国家计委、原建设部、原国家科委、中国房地产业协会和中房集团研究所，研究住房制度改革问题，提出了推动住房制度改革的一系列方案。课题报告在1998年初完成，呈送给国务院住房制度改革领导小组。

1998年7月，国务院发布了城镇住房制度改革方案，启动了全国城镇住房制度改革。在大规模出售公房、启动住房商品化的浪潮下，房地产业恢复了发展活力，有力地拉动了相关产业增长。住房制度改革几年后，我国的“产能过剩”很快被蓬勃发展的内需消化。以钢铁业为例，房改前1亿吨钢就出现过剩，房改后，大规模的住房建设和城市基础设施建设对钢铁和其他建筑材料提出旺盛需求，到了2003年，中国钢铁产量增长到2亿吨仍供不应求。

住房制度改革推动了中国经济持续增长。房地产投资从房改前的3500多亿元增长到2018年的15万亿元，增长了40倍，由此拉动中国经济总量增长10倍。房地产业拉动了100多个产业的发展，被国务院文件明确为“国民经济支柱产业”。房地产所启动的巨大内需，推动中国经济迅速发展。房改前中国经济总量占世界第七位，房改后平均两年超越一个国家，2010年我国成为世界第二大经济体，近几年则进一步拉大了与后面国家的距离。

现在有专家认为，中国的房地产市场没有需求了，不用再继续发展房地产了。在我看来这是不符合实际的。中国城镇化还在持续推进中，房地产市场还没有走出以新房销售为主的时代，房地产仍有很大的发展空间。同时，在外部经济环境不明朗的形势下，房地产业的发展可以带动国内诸多行业的发展，有力推动中国经济的长期增长。所以不能把它当成短期刺激经济的手段，而要发挥它的长期拉动作用。

2003年6月，北京房展会上人们在了解二手房信息。此时的中国房地产市场处于爆发式增长的前夜。图/视觉中国

住房保障体系持续完善

在房改初期，我们就明确提出了“住房不仅有商品性，而且有居住保障性”。为此在推动住房商品化的同时，要照顾好低收入老百姓的生活，要为低收入人群提供廉租房。我们在房改方案中提出了“双轨制”的设计，即由市场提供商品房，由政府供应廉租房。还具体设定了要在70多个大中城市推出廉租房。

起初，主管部门提出为推动居民购买住房，两年内暂不提供租赁房的意见，随后就出现了“经济适用房只售不租”的做法。那时我特别跟主管房改的部门领导人说好，这个做法只维持两年，即提供租赁房只能停两年，一定不能再延长了。但两年之后干部调整了，原先设计的方案没有很好地执行下去，出现了12年保障房供应不足的局面。在这12年中，前9年基本上没有保障房的建设投资，后3年认识到了要投资保障房，但在这方面的建设投资还不够。

中国房地产市场发展历史说明，保障房建设那一端出现问题，商品房市场这一端也就会出问题。从2010年开始，国家大力度地推动保障性安居工程的建设，包括进行全国性的棚户区改造。2017年的政府工作报告中明确提出，要以市场为主满足多层次住房需求，要以政府为主提供基本住房保障。2018年底的中央经济工作会议和中央政治局会议也明确提出“完善住房市场体系和住房保障体系”的要求，把“住房双轨制”以“完善两个体系”的说法更加清晰地提了出来。

现在保障房建设取得很大成果，但住房保障问题还远没有完全解决。在未来中国经济发展中，一定不能忽视保障房建设，必须继续完善住房保障体系。

房改初期就提出了“住房不仅有商品性，而且有居住保障性”。图为2007年7月，中低收入家庭在南京市经济适用住房发展中心领取住房货币补贴。 图/视觉中国

房地产健康发展长效机制的建立

现在房地产市场是否饱和？居民是否不再需要购买住房和其他房产？我认为，认清这个问题不能从“限购”下的市场表现看，而要对人民群众的需求与我国经济发展规律保持清醒的认识。

从上世纪90年代末开始，我国居民的消费热点迅速转向住房和汽车这种新的“排浪式消费”，实行的住房制度改革适应了内需的转变，房地产与汽车业很快成为中国经济的支柱产业，加上与它们相关的城市基础设施建设，由此推动中国经济发展。

此前一段时间，房价进入“越调越高”的怪圈。在“限购、限贷”等行政手段调节之下，房地产市场往往会短暂降温，企业购地与房屋供应量明显下降。但随着购房政策放开，住房供不应求很快让市场陷入到房价补偿性反弹的局面，接着又得使用“限购”等手段调控，于是楼市呈现出三年半左右一个小周期的情况。

要下决心解决房地产问题，必须避免频繁使用短期调控政策的做法，而要按照中央要求，转向房地产健康发展长效机制的建立。要坚持“两个体系建设”，即“以市场为主满足多层次需求，以政府为主提供基本住房保障”，两者并行不悖，任何一个方面都不可偏废。

“两个体系建设”明确要求以政府为主完善保障房体系，使中低收入人群能得到基本居住保障。那么，保障房体系和住房市场体系在住房建设比例上各占多少合适？我认为要因城施策，因为不少城市房价差异大，低收入人群占比也是不一样的。保障房中包括拆迁安置房、经济型产权房、租赁房等多种，“共有产权房”的试点也很有价值，要积极推动其成功。此前我提出过一个“三七比例”，现在看有些大城市的保障房占比仅三成是不够了，还要有所提高。比如北上广深这些城市财力雄厚，房价又高，应向保障房端多投入些资源，为市民提供更多的保障性住房。

建设各类保障房需要大量资金，而这仅依靠地方政府现有税收与扩大负债是不可持续的。应当通过开发商品房获取的土地出让金和有关税费，开征房产税等新增税收，转移支付补贴保障房建设。

解决中国房地产问题的突破口在两个体系建设，即市场的归市场，保障的归保障。“两个体系”就像一块硬币的两面，彼此相辅相成，不能试图去除一面而让另一面单独存在。把这两个方面的工作都做好了，中国房地产业积存的问题就能迎刃而解了。其中的核心内容是要建设与完善好保障房体系。

2004年至2013年，是中国房地产市场爆发式增长阶段。图为2011年11月，浙江嘉兴购房者等候电脑选号。图/视觉中国

要减少地方政府对土地财政的依赖

回顾中国房地产的发展历程，我们也需要重新审视“土地财政”。

在实行城市土地有偿转让和推动住房制度改革之后，我国没有及时推出住房保有阶段的税收，即“住房保有税”，而城市建设需要更多资金投入，慢慢形成了一个靠拍卖土地维持财政收入的局面。

地方政府从农民手中征收土地，然后以城市建设用地使用权的形式出让。其中一部分土地出让金返还给农民，其余的则作为政府基金投入到城市建设当中。

在现在严控土地指标的情况下，城市建设用地市场是个一边倒的“卖方市场”。比如有的城市只拿出10%的土地作为住宅用地。在一些大城市还存在以“保护耕地”的名义减少土地供应。这种情况下，土地标的经常出现多家房企抢拍的局面，住宅建设用地人为被减少，就使得地价被推得很高，进而推高了房价。现在一些地方政府把减少住房土地供应作为调控措施。而提高“房屋自持率”的要求，其实就是要求增加单位“自建房”，减少商品住房供应。这些措施都推高了房屋特别是住宅价格的上涨。

我认为，即使将来实行了“房产税”制度，政府土地收入也将长时间存在，土地财政不会马上取消。但我们不能再扩大土地财政，要逐渐减少地方政府对土地财政的依赖。要合理放宽对土地指标限制，把增加城市建设用地供给作为供给侧改革的重要措施。现在在一些城市的工业用地和商业用地出现了明显的过剩，不少城市的产业结构已从第二产业为主转向第三产业为主，这都要求土地用途与性质要有相应改变。因此，政府作为土地的供应方，不但要积极扩大城市建成区，也要拿出更多的土地比重作为住宅建设用地。土地供应量增加了，地价当然就不会过快上涨，房价也就会相应平稳了。

减少政府对土地财政依赖的另一个途径是开征房产税。但从提出征收房产税至今，出现了很多反对的声音，也出现过很多不切实际的“税制设计”，导致房产税改革拖到了现在。我希望尽快解决房产税征收的问题，既可以公平税赋，还可以改变地方政府获取财政收入的主要方向，减少对土地财政的依赖。

新京报记者 侯润芳 实习生 程泽

编辑 赵泽 校对 薛京宁