2019首届中国三峡库区生态保护法治论坛举行

专家学者共论“法治让三峡生态更美好”

11月7日，开州区，2019首届中国三峡库区生态保护法治论坛开幕式现场。（图片由记者龙帆摄）

11月7日，由中共重庆市开州区委、重庆市开州区人民政府、重庆日报报业集团、西南政法大学主办的2019首届中国三峡库区生态保护法治论坛举行。国家相关部委、三峡库区有关省市和区县领导、部分高等院校专家学者、法律界代表等齐聚开州，围绕“法治让三峡生态更美好”这一主题畅所欲言，为如何利用法治更好地保护三峡库区的绿水青山建言献策。

开州区委负责人表示，三峡库区承担着当地及长江中下游经济社会可持续发展的重任，支撑着长江经济带绿色健康发展。当前，三峡库区“共抓大保护、不搞大开发”的导向逐渐形成，生态环境逐步改善，但还存在一些突出问题，亟需着力解决。因此，举办2019首届中国三峡库区生态保护法治论坛，是坚决贯彻落实党中央决策部署所需，是推进长江经济带绿色发展形势所需，也是从根本上为保护三峡库区生态环境提供法治保障所需。

2019首届中国三峡库区生态保护法治论坛设置了三个专题论坛：一是以“依法保护长江三峡生态文明”为主题的“说法”专题论坛；二是以“三峡库区生态环保的法治实践”为主题的“看法”专题论坛；三是以“践行‘绿水青山就是金山银山’”为主题的“做法”专题论坛等系列活动。同时，论坛主委会还将组织参会嘉宾实地考察开州区汉丰湖生态保护典型案例。

重庆日报报业集团负责人表示，通过举办此次论坛，将为三峡库区生态保护环境治理提供司法实践的案例样本，将为三峡库区环境治理的法治建设提供经验交流的宝贵平台，将为国内水域生态治理和环境保护提供借鉴参考。

专家观点》》

陈德敏：用法治保障三峡库区的保护和发展

11月7日，在开州参加2019首届中国三峡库区生态保护法治论坛的重庆大学党委原常务副书记、教授、博士生导师、中国法学会环境资源法研究所副所长陈德敏表示：近几年来，国家对长江流域的可持续发展作出了一系列的总体要求和部署。为了确保长江三峡库区生态优先、绿色发展，迫切需要依托法治保障。

陈德敏表示，近年来，三峡库区不断强化环境保护和生态建设，积极开展生态文明综合治理工程，生态环境有了一定的改善，但在库区生态环境保护和治理方面，还需要在国家立法和区域法规层面进行关注和推动。

陈德敏介绍，三峡库区水流速度减缓，区域内长江自净能力减弱，污染物环境容量降低。此外，三峡库区地质条件复杂，地质灾害多发。第三是三峡库区存在大面积消落带，存在坍塌等地质灾害隐患。

陈德敏建议，在国家立法层面设立专门的规范，特别是针对三峡库区的保护与发展，实现绿色发展，落实山水林田湖草生命共同体建设，强化岸坡和消落带治理方面出台专门的规定。在地方立法层面也需要进一步要完善。

陈德敏认为，长江三峡库区保护和发展的法治推进首先要依法开展国家淡水资源战略储备库的维护和建设。作为淡水资源战略储备库，三峡库区的建设必须从整体建构的有效性入手，准确把握淡水资源战略储备库制度建设的具体需求。他建议，一是要建立储备均衡的轮换和分类制度，二是要保障资金的持续投入，三是要明确储备动用权的形式要件，四是要坚持淡水资源有偿使用的制度。

此外，需要依法规制、实施更加严格的生态环境保护。陈德敏认为，很多地方法规以及规定还需要完善，才能更好地解决存在的问题，比如消落区的修复，库岸的综合治理以及消落带的日常监管等。

陈德敏表示，要把握好资源环境承载力的客观约束，就必须尊重自然规律，要立足于三峡库区在长江保护中的重要地位，把握流域生态系统的内在规律，要保证生态红线、城镇开发的边界线和永久基本农田的限制线的刚性实施，形成绿色产业链，规划建设好自然生态和谐的宜居宜业的城市乡村。要规划好规模适度、生态宜居的超大城市、区域中心城市和城镇等机构，以生态优先、绿色发展理念为指引，保证城市建设的协调合理，推动绿色发展理念实现。要协调好城乡现代化基础设施的合理布局与持续建设，加快城乡融合的效能，增加城乡现代化基础设施的有效供给，更好地促进城乡融合发展、可持续发展、高质量发展。

柯坚：长江三峡生态环境保护的立法应是一部综合法

11月7日，在开州参加2019首届中国三峡库区生态保护法治论坛的武汉大学环境法研究所副所长、教授、博士生导师柯坚表示：关于长江三峡生态环境保护的立法应是一部综合法，以水为重点，统筹资源、环境、生态等领域，强调空间管控、保护修复、风险防控等方向，以生态系统整体性作为立法的根本遵循。

柯坚认为，世界万物是以整体存在的，各种事物都存在相互联系，以单个环境要素的角度，我们很难如实地认识到世界万物真实的状态。整体不等于部分的简单之和，也就是说，长江三峡库区中若干子系统作为要素结合到一起时，常常并不是简单地堆积起来，它们之间存在着复杂的相互作用。

因此，长江三峡生态环境保护立法应当以三峡库区整体性、系统性为基础，将多种环境要素、所涉利益关系予以统筹，连接三峡库区上下游、左右岸、干支流，山水林田湖草浑然一体，形成完整的三峡库区生态系统。

一方面，长江三峡生态环境保护立法需要确立社会经济发展与生态环境保护的整体观、生态保护的环境要素整体观，尽量涵盖以三峡库区生态整体性为特征的多种环境要索。

另一方面，立法需要进一步明确长江三峡库区生态保护需要解决的重点问题、突出问题，并通过立法甄别与确定长江三峡库区生态保护的生态环境与资源重点要素，对具有需要进行流域整体保护特征的生态环境与资源要素予以重点保护。

柯坚表示，长江三峡生态环境保护立法范畴不能仅仅局限于水要素、水客体，而应当以水资源、水环境、水生态为核心，适度扩大到长江三峡生态环境保护涉及的其他环境与资源要素，规范与流域直接相关的环境与资源要素的污染防治、资源与生态保护、风险防控与生态修复等具体事项。

柯坚认为，当我们从整体性视角去研究长江三峡库区，长江三峡库区将整体表现出水、土或者湿地等单个环境要素所不具备的性质与特点。因此，我们应排除那种对复杂系统的演化进行长期预测的妄想，而坚持在整体观视角下看待并应对涉及长江三峡生态环境保护无法预测的风险。我们应当严格遵循整体观来开展长江三峡生态环境保护综合性立法，切实为长江三峡库区生态系统-体化保护提供立法理念支撑。在整体观的引导下，应将长江三峡库区生态系统视为一个完整、统一的整体加以保护。

秦鹏：公益诉讼制度建立实践中要明确公共利益的涵义

11月7日，在开州参加参加2019首届中国三峡库区生态保护法治论坛的重庆大学法学院副院长、教授、博士生导师秦鹏表示：生态、环境和资源保护领域的检察行政公益诉讼应以救济环境公共利益为主。

秦鹏介绍，2018年3月2日起施行的两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在对检察公益诉讼两年来的试点成果做总结的基础上，进一步细化了检察行政公益诉讼的司法规则。该解释充分吸收了全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《高检试点工作实施办法》)《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等规范性文件的相关规定。

秦鹏介绍，检察环境行政公益诉讼的被诉主体，即被告特指在生态、环境或资源保护领域负有监督管理职责的，因违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，经人民检察院提出检察建议，督促其依法履行职责，仍不依法履行职责的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。鉴于我国现行的检察环境行政公益诉讼属于行政诉讼之一种，因此检察环境行政公益诉讼的被告应是具有环境行政主体资格的行政机关或依法律、法规、规章授权的组织；存在违法行使环境保护管理职权或环境行政不作为；作为责任主体具有继续履行相应的环境保护管理职责的能力。

秦鹏表示，建立公益诉讼制度，如何界定公益的范围是无法回避的问题，实践中明确公共利益的涵义已非常急迫，理论界对公益的不同定义，并不妨碍实践中通过立法明确公益范围。可惜现行法律和司法解释均未对我国检察环境行政公益诉讼的“公益”进行界定，只是用“国家和社会公共利益”进行概况描述。

秦鹏认为，被告类型应限于国务院或地方各级人民政府环境、生态、资源保护领域负有监督管理职责的职能部门，可以是单一被告，也可是共同被告，但两个以上被告的案子一般属于普通共同诉讼。被告的涉诉行为可能是环保领域的一种行政不作为，也可能是乱作为，即违法行使职权，已有司法实践中多表现为因违法审批、违法发放、违法减免、违法缓交等具体行为类型而造成环境利益的损害。生态、环境和资源保护领域的检察行政公益诉讼应以救济环境公共利益为主。

徐以祥：流域生态修复应以自然为主人工为辅

11月7日，在开州参加2019首届中国三峡库区生态保护法治论坛的西南政法大学生态法学院教授、博士生导师徐以祥表示：对流域生态进行修复，应以自然为主、人工为辅，对流域生态系统减少人为干扰，减轻负荷压力，依靠或利用流域生态系统的自我调节能力，采取工程和非工程措施，修改受损流域物理、生物或生态状态，增加生态系统的价值和生物多样性，保护和恢复流域系统达到一种更接近自然的状态，使开展修复工程后的流域较目前状态更加健康和稳定。

徐以祥认为，流域生态系统是以水循环为纽带，以水系及河道为主脉，一个基于气候、水文、地质和生物等自然要素以及人类社会经济发展要素在内的复杂、复合生态系统。他介绍，近年来，流域生态修复受到各国重视，出现了大量的针对某一具体流域的修复工程实例。但国内目前在流域生态修复方面存在以下一些问题：

流域生态修复现状多注重水文情势修复、水质改善、流域地貌修复和生物多样性保护等工程措施，大多数修复案例是在河段尺度水利工程、环境工程、水土保持工程、生物技术和工程设施调度技术的应用与示范。而对于非工程措施，诸如管理制度、体制机制、监测与评估等，却较少采用。

流域污染治理目标是流域生态修复的初级阶段目标。流域生态修复多对污染、物种退化这些显性因素采取治理工程措施，尚缺少预防性、综合性措施，例如实施全流域禁渔、禁止采砂等措施，停止人类的干扰活动，以自然之力恢复流域生态。

缺乏将流域作为一个“系统”的整体研究，在系统科学分析流域山、江、湖、海之间强烈而深刻的相互作用和彼此复杂的反馈机理基础上，统筹实施流域生态修复。

现阶段的流域生态系统的修复主要集中于结构性修复，试图稳定或优化某一时间点及空间位置上的生态环境，创造适宜的生物栖息条件。缺少遵从流域山水林田湖共生性的自然特征，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，从长远系统实施流域水资源、水环境、水生态协同统筹治理。

徐以祥建议，长江生态修复要按照河流生态系统的整体性、系统性及其内在规律，以流域为整体，统筹考虑河流上中下游河流生态修复目标，工程措施与非工程措施并重，人工适度干预与自然界修复相结合，最终实现修复河流生态系统的目标。

（本版稿件由首席记者陈维灯、实习生周传勇采写）

(责编：陈易、张祎)