最近，财政部有关负责人在回答经济日报记者提问时表示，目前各项减税降费措施落实有力，效果正在逐步显现，全年减负量将比预计的近2万亿元要多。“全年减税降费将超2万亿”，这一规模占到一般公共预算收入（预算数）的24%。客观讲，减税降费对我国经济发展起到积极的作用。无论是在宏观（国家层面）、中观（行业与产业层面）和微观（个人与企业层面），减税降费政策的效果正在显现。但在今后具体实施过程中，还需准确把握减税降费的关键环节，尤其要努力打通宏观减负战略与中微观减负成效之间的联系。

首先，减税降费的重点可以更加明确。占税收收入比重较高的增值税、占地方政府收入比重较大的国有土地使用权有偿转让收入、占个人税费负担较重的个人所得税和占企业税费负担中的企业所得税及社会保障缴款，都是不同层面的减税降费重点。这其中的影响和难度明显不同。

其次，需要厘清谁受益于减税降费。2019年增值税基本税率从16%降至13%，这对于来料较多的企业来说，减税显而易见。但如果一个行业整体处在调整转型当中，那么降低税率有多大作用就不一定了。个人工资薪金所得免征额调升至5000元，有助于降低工薪收入人群的税收，但非工薪人群怎样减税还有待研究。

再次，减负效果在行业、企业间分布不均。按照现在减免名义税负的办法，那些账目清晰、具备行业优势的部门获益明显。然而，我国面临的产业转型和创新发展可能需要依靠更多新兴企业去试错（不断提高的企业所得税加计扣除能短暂解决一些问题）。小型微利企业所得税免征额提升（从2012年10万元到2018年100万元）、税率减半征收的前提是盈利。这对规模以上、有稳定主营业务的企业有利，但对于没有账面盈余的企业就没有帮助。这样的企业实际上未能直接享受到减税降费的好处。

最后，难以及时、精准地为行业及微观个体减税降费。企业层面看，如果考虑到规模、经营范围、生产周期的差异，那么企业负担的来源会十分多样。比如，酿酒行业的增值税进项来自生产环节，销项则来自销售环节，生产和销售间可能相隔数年。这期间的成本都要企业垫支。再如，建筑业的实际人工成本上升较快，但将此认定为成本的难度不小。成本费用无法扣除，企业应税所得增加便会导致税负增加。从决策层面看，制度性的减税降费大多来自中央，地方只能提供“半正式”（提供纳税服务）甚至“非正式”（财力允许情况下的帮扶）的措施。复杂信息经过长距离传送到最高层，时效性和准确性都可能打折扣，很多时候决策层面也只能做出一个“最大公约数”的政策部署。所谓的“顶层设计”不足，其实是一种无法客观上照顾所有中微观主体的反映。

打通减税降费各环节的关键在于协调，而根本在于全面深化改革。我国减税降费的难度可能大于多数国家。一方面，发展中国家的特质决定了问题的复杂性，表现为降税率、减费用的传导机制还不完备；另一方面，大国转型为“轻税”制的速度不可能太快，因为各种因素的制约太多。为了解决上述难题，我们认为当前应当从四个方面着手：

第一，勇于化解减税降费中的重点、难点问题。过往改革都是先找容易的来推动，而减税降费则可能需要先打“攻坚战”。降低增值税负担、削减社会保险缴费比例是目前影响最大的两个领域，此两项税费，前者占税收收入比重40%（2018年），后者关系到社保支付体系的稳定。进一步简并和下调增值税税率能够全面降低生产、生活成本，才可能实现国家税务总局提出的“进一步大规模”减税。现在通过划转国有资本填补社保空缺的办法还应加快。完成之后便还可以尝试将社保缴费比例降至目前的三分之二到二分之一之间。

第二，未来应尽可能减少出台有偏向性的减税降费政策。现阶段我国减税降费还处在整体启动阶段，偏向特定行业、群体和区域的减税降费政策，不利于调控目标的全面实现。鼓励企业创新、促进居民就业和支持特定地区发展都很重要，相对稳妥的办法是通过财政支出而不是税收优惠来解决。因为这些结构性问题会导致税制变动过于繁杂，影响阶段目标的实现和总体部署的推进。

第三，及时评估减税降费成效。减税降费是一项成本浩大的工作，不仅需要付出财力而且牵涉各方。以最快的速度和最小的代价实现目标，应是相对理想的选择。减税降费带来的市场机制完善、税负扭曲减小和经济社会活力增加，都应有具体可行的评估办法。税收部门及相关部门的最新行政数据、调查资料完全可尽快搜集整理来研究。及时了解减税降费的实际效果及处置遇到的具体问题，有利于将改革从“朝哪个方向去”引入“如何迈步子”的精确化层面。必要时可开展局部小范围的随机实地实验，运用实验经济学研究的方法，预评估重大改革可能造成影响和成功概率。

第四，总结减税降费传递到中微观层面的具体经验。我国未来的宏观调控可能会频繁使用税收政策工具。减税降费是近期的工作，而如果遇到要为经济过热降温，也会动用增税加费的手段。无论是增税还是减税，国民经济的传导机制和运行过程短时间内不会有大的变化。因此，怎样在差异化的纳税人中间，执行不容易差异化实施的税收政策，需要继续摸索经验。此外，将中微观主体实际税费负担情况，准确及时传递到中央；同时，快速执行中央的减税降费新政策，都将有助于提升减税降费运行效率。

（作者何代欣为中国社会科学院财经战略研究院副研究员，本文征求了中国社会科学院财经战略研究院杨志勇研究员的意见，特此致谢。）