图片来源：视觉中国

文 | 记者 赵孟

同为失独再生养家庭，通过收养方式养育一个孩子可以获得扶助金，但通过试管婴儿再生育一个孩子，却无法获得这项政策的照拂，近日，江苏省各地已实施多年的失独扶助政策让很多失独再生养家庭感到不解。

“失独再生养”家庭，即失去独生子女后通过自己再生，或收养等方式再次拥有一个孩子的特殊家庭。

原国家人口计生委、财政部于2007年制定的《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助试点方案的通知》，要求各地对失独家庭给予每月一定的经济扶助；但对失独后再次生育或收养孩子的家庭，将不被认定为失独家庭，扶助金也被取消。此后各地出台的有关失独家庭的政策，都延续了这一政策逻辑。

在这个群体看来，再生养并不能改变失独的事实，而他们普遍在高龄重新养育孩子，面临经济和身体的双重压力，取消扶助金有违关照计划生育特殊困难家庭的政策初衷。恢复失独再生养家庭的扶助金，成为这个群体近年来屡屡反映的诉求。

实际上，近年来，已有一些地方开始了失独家庭相关政策的探索。而江苏各地针对失独再生养家庭的政策近年来则引发了争议。根据江苏各地的政策，如果失独后通过收养获得子女，可以继续享受扶助政策；而如果失独后通过自然怀孕或试管婴儿获得子女，将被排除在扶助政策之外。

“都是失独后重新抚养孩子，为什么收养和自己生的要差别对待？”这令许多江苏失独再生养家庭感到困惑。

失去独子那年，南京市民王佳美（化名）和丈夫都已50岁，他们原本希望通过旅行、公益等方式度过余生，但一次偶然机会让她获知，试管婴儿技术或许可以重新让这个家庭回归正常。2017年，夫妻二人花费40多万，通过试管婴儿技术成功受孕，并于2018年诞下一对双胞胎。

自2014年失去独子后，从2015年开始，她和丈夫每人每月可领取500元的“失独扶助金”这在有一定程度上能缓解紧张的家庭财务。2019年3月，55岁南京失独母亲王佳美为再生育的孩子登记户口后，发现原本每个季度发放的“失独扶助金”被取消了。

和其他失独再生养家庭一样，高龄抚养孩子面临经济和身体的双重困难。王佳美没有工作，丈夫在一家企业上班，但即将退居二线。王佳美身体不好，只能请来两个保姆照顾孩子，新生命让这个家庭的经济状况陷入拮据。

王佳美不解，“重新养育孩子面临更大的经济压力时，原本就不多的‘扶助金’为什么反而没有了？”

她向有关部门询问取消扶助金的原因，2019年9月24日，南京市江北新区管理委员会在书面回复中回应了对政策的质疑。

这份回复称，“2007年南京市出台《南京市独生子女伤残死亡家庭扶助制度实施意见》文件规定，再生育子女或者收养子女的，应立即注销扶助资格。停止发放扶助金。2015年，南京市出台《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的实施意见》文件规定独生子女死亡家庭合法收养一个子女的，可以享受有关待遇。”

“2018年下半年，泰山街道在走访的时候发现您有一对胞胎女儿,，2019年3月，根据派出所户籍信息显示，您及您丈夫为这对双胞胎的父母。根据上述文件规定，您不再符合特扶金领取的范围，因此，我区于2019年第二季度，按照文件规定停止发放您的特扶补助金。”回复中如此解释。

“都是失独后重新抚养孩子，为什么收养和自己生的政策就不同？”上述答复并不能让王佳美感到满意。近期，她又和南京市多位与她情况相似的家庭一起向南京市卫健委递交了材料。

界面新闻记者注意到，2015年，原江苏省卫计委、江苏省民政厅等七部门联合出台的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的意见》第一条规定，自2016年起，年满60周岁独生子女伤残、死亡特别扶助对象扶助金标准，分别提高到：600元、700元。

该“意见”中，第一次出现了“参照享受有关待遇的特殊情形”，即“独生子女死亡家庭合法收养一个子女，自2016年1月1曰，起参照本规定享受有关待遇”。

这意味着，失独后通过合法途经收养子女，可以继续享受扶助政策；但如果是失独后自己生育孩子，将被排除在扶助政策之外。这成了江苏省各市制定扶助政策参照的“指导精神”，但却被认为对失独再生养家庭“差别对待”。

据界面新闻梳理公开文件和联系当事人统计发现，江苏南京、苏州、盐城、镇江等十个市的失独扶助政策，都将失独后收养家庭纳入扶助政策，而将自己生育孩子的家庭排除在外。

11月20日，江苏省卫健委一位负责人告诉界面新闻，各地扶助政策并非将失独后收养孩子与自然生育孩子的家庭“差别对待”。他解释，将失独后收养子女的家庭纳入扶助政策，是因为福利院的孩子多数带有残疾，“收养家庭为国家做了贡献”；但当时可能未考虑到有不少高龄妇女，仍坚持自己生育，故未将这部分人群纳入扶助政策中。

他表示，各市针对失独家庭的扶助政策，都是根据省里的文件精神制定，当年江苏省卫计委制定的这项政策，的确未将失独后自己生育的情况考虑在内。他称，自己体谅这个群体的困难，但是再次修改法律或制定政策，需要多个部门的沟通协调，程序复杂，一时难以遂愿。

这位负责人表示，将来会在适当时机，争取完善针对失独后自己生育孩子的家庭的政策；对于这个群体目前遭遇的困境，他建议可以先通过民政救助渠道解决。

关于失独再生养家庭是否该继续享受扶助政策的争论，由来已久。

国家卫健委于2019年7月26日给失独再生养代表的答复中明确：“目前，将独生子女死亡后再生育或收养子女的夫妻纳入计划生育家庭特别扶助制度，不符合国家政策规定。”

这份答复还给出了理由：“一是，2007年原国家人口计生委、财政部《关于印发全国独生子女伤残死亡家庭扶助试点方案的通知》（国人口发[2007)78号）规定，特别扶助对象是我国城镇和农村独生子女死亡或伤病残后未再生育或收养子女家庭的夫妻。扶助对象再生育或合法收养子女后，终止领取扶助金；二是，2008年原国家人口计生委《关于完善计划生家庭特别扶助对象具体确认条件的通知》（国人口发[208160号）（记者注：原文如此，或有笔误）规定，对发生生育、收养子女或独生子女康复，不再符合扶助条件的扶助对象，应自其生育、收养子女或独生子女康复时起，终止发放扶助金。”

但这份文件也在最后提到，“独生子女死亡后再生育或收养子女的夫妻有特殊困难的，可以向当地政府反映，按照有关政策规定获得帮助。”

虽然国家政策未将失独再生养群体纳入扶助政策，但个别地方在落实失独扶助政策时，出于现实困难考虑，将扶助金的覆盖面做了扩大。

界面新闻此前报道，福州市晋安区人民政府于2013年制定的《晋安区计划生育特殊家庭救助行动实施方案》就规定，女方年满45周岁后再生育或收养子女，且子女未满18周岁的失独家庭，将以每户为单位获得扶助金。

福州市晋安区卫健局家庭发展科负责人介绍，2013年福建省出台了一项加强对计划生育特殊困难家庭给予帮助的文件，晋安区政府当时注意到，区里不少年纪较大的失独父母，又重新生育或收养了一个孩子，经济压力较大，于是在制定政策时，将这个群体纳入到了扶助政策中。

福州市晋安区将失独再生养群体纳入扶助政策的做法受到舆论的关注。11月19日，已有多个省份的失独再生养群体，向本省卫健委表达诉求，希望将他们纳入扶助政策。

实际上，近年来，两会期间，失独再生家庭的生活状况也是各界关注的焦点。

2016年全国“两会”期间，时任全国政协常委李崴就提出建议，扶助政策应该对所有失独再生养家庭一视同仁，保留他们原有的扶助金，并像对待一般失独家庭一样，给予一次性的合理补偿。并且，政策还应帮助高龄失独家庭解决再生养中遇到的特殊困难。

人口学专家黄文政认为，不管从人道还是政府形象来看，将失独再生养群体纳入扶助政策，“于情于理于法都是非常值得去做的一件事”。

黄文政分析，一方面，这个群体的确面临不容回避的困难；另一方面，失独现象在整个独生子女家庭中毕竟是少数，这其中能够成功再生养的更少，因此政府将其纳入扶助政策，所需要承担的财政压力不会太大，“但因此可以给政府带来很好的社会效益。”