关注油气体制改革·国家油气管网公司（下）

本报记者 张一鸣

国家油气管网公司挂牌的靴子迟迟没有落下，但一场席卷产业链上各方的风暴，却早已酝酿，并在持续不断地发酵，天然气行业首当其冲，国家油气管网公司的成立将重塑油气行业格局。从上游天然气生产商、LNG液化天然气进口商，到下游城市燃气公司，甚至天然气交易中心，都已经做好国家油气管网公司成立后的应对措施，希望能够在变革中抓住机遇，赢得主动权。

如果进展顺利，上游和下游的充分竞争将逐渐成形，最终将有利于行业运行效率的提升，但接受中国经济时报记者采访的一些业内人士对改革的进程持谨慎乐观态度，他们认为短期内天然气行业将经受阵痛，若监管体系不完善或制度有缺失，会使改革成效打折扣，期望能尽快完善相关监管制度，加快其他相关改革进程。

悄然的变化：抢先一步布局

10月24日，霜降，一场秋雨席卷北京城，气温骤然下降，一些自采暖的家庭开了暖气。

进入10月后，进口LNG的价格像往年一样小幅上扬，国内的几大天然气供应商整合资源，液化天然气的贸易商也加入其中，天然气的管网开始做每年冬供前的例行检查。表面上，似乎都和往年一样，按部就班推进；实际上，不少人在等待国家油气管网公司挂牌的消息落地。

“每年的采暖季，石油公司都要开启保供模式，国家相关部门会建立起几个石油公司的常态化协调机制，如果国家油气管网公司近期成立，那么就要新增加一个成员，对于冬季保供下的天然气市场，可能会增加协调的难度。”一位知情人士告诉记者，一些政府管理部门的领导比较在意国家油气管网公司的成立时机。

今年9月，国家油气管网公司的核心筹备组成员陆续到石油公司下属的一些管道企业调研，中国经济时报记者在对多个已经明确要划入到国家油气管网公司的管网公司、LNG接收站采访中获悉，目前这些公司都未接到与国家油气管网公司成立相关的消息，也没有在组织架构和业务模式上进行调整。

风平浪静下，一些细微的变化早已悄然发生，中国经济时报记者在采访中发现，几乎每一个确定要划入到国家油气管网公司的企业，都有人员自发地变动，一些人已调动到石油公司的其他分公司，他们更愿意在不确定性中选择相对确定性更大的岗位。

而对于产业链上的各方，一些矛盾已经显现化。

今年8月，北京燃气集团党委书记兼董事长、中国城市燃气协会常务理事、国际燃气联盟（IGU）副总裁李亚兰公开质疑上游公司利用垄断资源进入下游市场，争夺电厂和工业等大用户，剥夺了城市燃气公司的优质用户，使得城市燃气公司不能进行住宅燃气价格和工业和商业燃气价格的交叉补贴，企业难以生存。

中国天然气发展的十年里，对天然气产业上游和下游利润分配不均的争论一直没有停息过，上游承担进口天然气的价格倒挂，长期亏损，下游在特许经营的制度下，利润空间相对较大，曾备受质疑。随着天然气价格改革的不断推进，上下游利润分配失衡的现状有所改观，但国家油气管网公司的成立，有人担心将进一步加剧双方的冲突，下游指责上游控制气源，利用资源的垄断优势进入下游，中游管网被指控增加成本，而下游则被指责通过特许经营的垄断赚取可观利润。

在一些接受中国经济时报记者采访的专家看来，油气体制改革的方向是“管住中间，放开两头”，未来上游和下游都将引入更多的竞争主体，产业链上的相关各方应从之前的优势地位中抽离出来，提前布局，提升企业在行业中的综合竞争力。

阵痛或与国家油气管网公司的成立同步来临，成立初期的磨合期，产业链上的相关方在对接相关业务时，每一层级都要重新建立制度。一些从业者担心，这将对新开发用户和老用户的新增部分产生较大影响，短期市场或陷入停滞，受益方有限。

显现的冲击：重塑行业格局

不管是隐性的变化还是显性的争论，国家油气管网公司的成立，正在事实上重塑行业格局。

自2018年开始，下游城市燃气公司谋求上游天然气资源的步伐加快，一些城市燃气公司布局上游，参与建设LNG接收站、从海外进口LNG。与此同时，产业链的上下游融合已经显现。

“石油公司背负了很大的进口天然气价格倒挂的压力，很早以前就已经在布局下游市场，特别是在国家鼓励大客户直供气后，石油公司已经发展了很多电厂和工厂用户，也参与到一些地方的居民用气供应中。”一位熟悉国内天然气市场的人士告诉记者，石油公司很早就有与地方政府、地方城市燃气公司合作开发下游城市燃气市场的尝试，特别是在一些市场相对开放的地方，比如江苏省、广东省和河北省。

上海钢联能化资讯科技有限公司副总裁廖娜在接受中国经济时报记者采访时表示，下游对上游的投资动机中以广汇和新奥为代表，依托接收站做国际贸易，投资上游资源权益，获得稳定资源供给。其他大型城燃投资上游在试水或品牌宣传，主要考虑到上游的投资回报率，更愿意投管网等基础设施，以求长远降低运营成本。未来大型城燃公司将倾向于窗口期的现货交易补充来对冲天然气的涨价预期。

廖娜认为，国家油气管网公司成立后，成本监审力度加大，必然导致大量中小城燃面临经营困难，处于被收购的境地。但由于一些城燃公司旗下还有不少非赢利项目，整合会比较理性，对现有城燃竞争格局暂时不会有大的影响。

在天然气上游和下游争执之外，LNG贸易商和一些交易中心，也在密切关注着国家油气管网公司的成立进程，希望能从中分一杯羹。

国内某石油天然气交易中心的人士告诉中国经济时报记者，虽然国家油气管网公司成立后的运行细则仍存在很多不确定性，但他们早已着手进行交易系统改造升级，对新的交易品种、热值计量、储气库、管容等都有相应的设置，一周内就能让新系统上线。“如果国家油气管网公司能参考其他市场，实施管容和运输使用费相结合，我们希望能将其中的一部分交易通过交易中心完成，充分发挥交易中心独立第三方的作用。”

尽管市场中的各方已经在做国家油气管网公司成立前的各项准备工作，但一个公认的事实是，国家油气管网公司的成立或将只是开始，未来还有很长的路要走，亟待完善相关的配套制度。

“国家油气管网公司的成立只是油气体制改革的开始，短期内不会解决所有问题，交易量也不会有质的飞跃，但质量有可能提升，市场化的交易量会增加，能真正反映市场的定价。”上述交易中心的人士说。

待解的难题：亟待推进配套改革

一扇闭着的门打开，一些民营LNG接收站将有望将天然气注入管网。

“江苏和浙江都有一些民营企业的LNG接收站，以前进不了管网，只能通过槽车运输，国家油气管网公司如果能够公平开放，有利于发挥民营企业进口上游天然气资源的积极性。”一位知情人士告诉记者，民营城市燃气企业，特别是已经布局上游资源的民营企业，对于国家油气管网公司的成立有颇多期待。

但在一些市场观察人士看来，由于天然气管网的运转负荷较高，参考国际惯例要优先保障已有的资源，短期内既有的现状将难以改变，很难有大量低价资源进入管网。

中国经济时报记者对正在建设和已经批复建设的LNG接收站进行梳理后发现，考虑到建设周期，再比对当前的接收站规模，到2024年前后，国内LNG接收站的规模将在现有基础上翻倍增长。

在中国石油大学(北京)经济管理学院党委书记郭海涛看来，成立国家油气管网公司只是第一步，其他的改革要同步推进，否则会使得改革的成效打折扣。他强调，国家油气管网公司成立前要把问题和困难想足，大胆讨论，然后小心谨慎地落实。

自2011年两广（广东广西）天然气价格改革至今，相关的改革已历经数轮，目前我国管道气定价机制已由非市场化的“成本加成法”过渡到半市场化的“市场净回值法”，LNG价格已经完全市场化。国家油气管网公司的成立，将为继续深化天然气价格改革打下基础。

“国家油气管网公司成立后，天然气的产业链上新增加了一个环节，有利于上游资源的公平准入，同时需要加快推进天然气价格改革，理顺产业链上的利益关系。”郭海涛说。

今年9月，贵州省“背靠背”输气站全面停止收取管输费，供气环节有效压缩；现有短途管道运输价格定调价工作全面完成，较大幅度降低偏高价格，利益关系逐步理顺，部分地区制定了独立配气价格，并同步降低销售价格。

而另一个值得关注的问题是监管制度和政策的完善。特别是与国际上发达国家相比，中国的监管能力严重不足，相关的配套法律法规已明显落后于行业发展。

业内人士指出，在监管层面上，管网公司是否可以从事销售需要明确界定，包括管容是否由管道公司支配，管容是向上游销售还是向下游销售这些管理职责都要清晰。

天然气产业的发展规律表明，开放的天然气市场无法自然形成，需要政府制定相应政策，对自然垄断领域，基本的方法是建立监管制度，设立独立的监管机构成为英美等发达国家通行的体制特征。在诸多接受中国经济时报记者采访的人士看来，监管是否能够跟上将影响改革成败。

郭海涛认为，国家油气管网公司成立后，首先价格机制要理顺，特别是对省网的改革要推进，要出台规范性的省网管理办法，让利润在产业链上合理分配，对于亏损可以参考美国在20世纪80年代时的改革，建立上中下游分摊机制；其次要考虑到管网的监管问题，科学合理地设置监管体系，对管网的信息公开，要有指标体系，同时对管网公司合理的运行要进行监管，同时协调管网公司和上下游的关系。要对监管机构进行梳理，确认监管职能、组建专业化的监管队伍、完善相关法律法规体系。这一点其实是关系管网改革能否成功的关键一环。