导读

近年来，中央加大综合行政执法体制改革力度，推动行政执法权下沉。半月谈记者调研发现，综合行政执法提高了基层行政执法效率，但同时任务重、执法权限少、问责压力大等，使得基层综合执法面临一系列考验，亟须理顺工作机制，完善组织构架，加强技能和业务培训，提高执法能力。

“一家执法”初显成效

今年1月，国家有关部门印发实施意见，要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责，推进基层综合行政执法体制改革。

半月谈记者调研发现，部分乡镇和街道根据自身实际已整合现有站所、分局执法力量和资源，组建成统一的综合行政执法机构，变以前多家执法单位到现在“一家执法”，有效避免了重复执法与交叉执法。

今年3月起，湖南省蓝山县要求各乡镇成立综合执法大队，一些乡镇整合了水利站、安监站、工商所等站所职能。“执法队员大都是兼职，平时分散在各村抓扶贫、社会治理等工作，在大队有集中执法行动时就会一起开展工作。”蓝山县一镇综合执法大队工作队员说。

海南省海口市在全市区级设立综合行政执法大队，在镇乡(街道)层面，设立综合行政执法中队，形成市、区、镇(街)三级综合执法体系。同时，在部分经济发达镇，将区综合行政执法局派驻的综合执法中队，调整为镇政府的直属行政执法机构，以镇政府的名义执法，实现“一支队伍管镇全部执法工作”。

海口市综合行政执法局一名负责人告诉半月谈记者，改革后海口市跨领域综合行政执法的范围涵盖市容环卫、环保、电力、土地等15个方面448项行政处罚权，严格按照《海口市跨领域综合行政执法基本目录》开展行政执法工作。

“行政执法权限下放给基层，离老百姓更近，行政执法效率更高，缓解了以往乡镇‘看得见，管不着’和市县职能部门‘管得着，看不见’以及部分职能部门执法力量弱、人员少等问题。”该工作人员说。

改革深化仍存多重制约

半月谈记者了解到，综合行政执法体制改革虽然将多部门的行政处罚权下沉到基层，但基层普遍面临承接能力不足、执法难的困境。

一是工作任务重，编内人才难招，聘用人员没有执法权且流动大。基层执法干部反映，基层留不住人，执法队伍普遍存在“有编没人”，或是处于“一边招人，一边走人”的状态，工作只能靠聘用人员来干。如湖南中部某镇综合行政执法大队80%是聘用人员，没有一人取得执法资格证；海南某镇的执法中队41人中，编外的聘用协管员31人。

“参加执法行动只能靠劝，以做群众思想工作为主。因为没有执法权，被群众告了很多次，但没有办法，不这样怎么干活？”海南某镇执法队负责人无奈地告诉半月谈记者，队员们在乡镇基层还要承担很多行政执法之外的工作任务，比如帮助维持村级选举秩序、维持交通秩序、维稳综治、重点项目征地等。“除了母猪生小猪不管，其他都要管，连牛羊吃绿化带也要管。”

二是林业、环保等多领域执法权下沉，与现有执法队伍专业知识能力缺乏矛盾突出。海南一名综合行政执法局负责人告诉半月谈记者，改革后执法人员还是原来的城管队员，林业、环保等部门只是移交了权项事项，并没有将原有的部门执法人员一并移交。“这些领域对原来的队员来说都是陌生的，缺少专业知识储备，往往是现场执法中遇到什么问题，临时抱佛脚，打电话请教相关职能部门。”

三是问责压力大。基层行政执法人员表示，改革后行政执法权限都集中在一个部门，一定程度上解决了相互推诿的老毛病，但也直接将问责压力集中到了一处。“以前职能部门执法，在审批时还会综合考虑，现在只管审批，后面出现问题不再是他的事儿。表面上看来我们的权力变大了，实际上面临‘干得多，错得多’的困境。”海南一名基层干部说。

四是执法条件简陋。半月谈记者了解到，一些地方的综合执法大队没有配备工作制服和执法记录仪等执法装备和执法车辆，有些还没有专门的办公场所和办公设备。

“我们镇3个片区都只有一台公务车，镇干部轮流使用，执法大队没有相应的执法记录仪和统一的工作制服，开展执法工作不正式、不规范。同时，队员分散在原来的办公室，有的队员甚至没有办公室和电脑等办公设备，工作协调和调度不便。”某县一名执法大队负责人说。

理顺工作机制，提升执法能力

基层干部表示，基层综合执法关系基层社会治理水平，推进基层综合行政执法改革，亟须理顺工作机制，加强执法人员技能和业务培训，提高基层执法能力。

受访对象告诉半月谈记者，“一支队伍管全部”要因地制宜，进行不同层级的下放，上一级有关部门应加强对乡镇综合行政执法工作的衔接和指导，明确职能职责，规范工作流程，同时在工作制服、执法工具等方面要统一规范。

基层综合行政执法工作人员表示，改革后的综合行政执法局人员和原来的城市管理委员会人员其实是同一批人，但赋予了新任务，“多头执法变一家执法”不能误解为“甩锅”或“背锅”，各职能部门下放的仅仅是行政处罚权这一监管末梢，“谁审批，谁监管”的原则不能忘。

湖南师范大学特聘教授陈文胜表示，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，会给原本压力和责任已经饱和的乡镇带来新一轮压力。乡镇干部队伍“青黄不接”，很多人不愿到乡镇工作，乡镇执法队员要承担更多责任，需要提高专业水平。

基层干部建议，应组织执法队员开展相关业务知识培训和资格证考试，帮助执法队员获得综合执法相应资质和执法权限，提高执法队员的综合素质，增强综合执法能力。

与此同时，基层政府要优化执法环境，提高群众法律意识，营造懂法、守法的良好氛围。湖南省溆浦县龙潭镇相关负责人表示，乡镇一级行政执法对象主要是农民，要充分利用网络平台、宣传标语手册、典型案例剖析、民情恳谈会等形式宣传与农村工作密切相关的法律、法规，让群众知法懂法，进而守法。

来源：《半月谈》2019年第21期

半月谈记者：柳王敏 刘邓(实习生罗旭、王嘉辰对采访亦有贡献

刘欢