摘要

本文收集了我国促进仿制药研发创新、供应保障、临床使用等方面的政策，以期为完善我国仿制药政策提出相应建议。我国的仿制药支持政策正逐步完善，相关措施逐步落地，但仍需进一步完善顶层设计，加强统筹协调，完善配套政策体系，加快政策实际落地，营造推进高质量仿制药替代使用的良好氛围。

关键词：仿制药；政策；激励

01问题提出

仿制药是指具有与原研药品相同的活性成份、剂型、规格、适应证、给药途径和用法、用量的原料药及其制剂[1]。促进仿制药发展对提高药品可及性、降低药品费用支出、深化医药卫生体制改革及增强医药产业安全等具有重要意义。近年来，我国越来越重视仿制药产业的发展，国家政府部门已出台一系列政策文件。2018年4月，国务院办公厅印发《关于改革完善仿制药供应保障及使用政策的意见》[国办发(2018)20号]，在促进仿制药研发创新、供应保障和临床使用等方面进行积极探索，明确了一系列具体激励政策。2018年12月，为进一步提高我国仿制药供应保障能力，更好地满足人民群众对高质量仿制药的需求，国家卫生健康委等12部委联合发布《关于印发加快落实仿制药供应保障及使用政策工作方案的通知》[国卫体改发(2018)53号]。笔者将对这些政策进行梳理，分析具体改革措施的进展情况、产生的影响以及仍存在的问题，旨在为完善我国仿制药政策体系提出建议。

02我国仿制药的现状

我国仿制药产业发展迅速，截止2019年底其批件数约占所有化学药批件数的95%，从市场规模来看，2019年约占化学药市场的66%，仿制药已成为国内医药消费市场的主体。根据中国医药工业信息中心测算，2019年中国仿制药市场规模约为8425亿元，市场增速约为4.2%[2]。但由于各种原因，我国仿制药行业大而不强，主要体现在：

产业结构不合理，当前仿制药市场重复建设现象严重，市场集中度较低，未形成以创新型企业为中心的产业格局。

仿制药质量水平参差不齐，我国仿制药在原料、辅料、包装材料质量及技术工艺水平上与发达国家存在一定差距，生产领域长期以来缺乏高水平的质量标准和质量控制体系。

市场竞争力不强，尽管目前我国有为数众多的仿制药企业参与竞争，但高质量药品市场仍主要被国外原研药占据。

国际化发展需要提速，我国缺乏与国际接轨的仿制药技术评价标准，仿制药申请国外上市审批难度较大，国际市场占有率小，国际竞争力较弱。

03我国仿制药政策分析

3.1 发布鼓励仿制药目录，引导仿制药研发

2019年10月，国家卫生健康委联合科技部等5部委制定发布了《第一批鼓励仿制药品目录》，共涉及33种药品。鼓励仿制药品主要分两种情况：一种是国内专利到期和专利即将到期，但尚未提出注册申请的药品。通常这类药品的制剂技术难度较高、市场规模较小，且审评审批速度较慢。另一种是临床供应短缺或竞争不充分的药品，这类药品通常市场规模潜力不大、产品价格较低或原料药短缺。据军事医学科学院的国际通用名药综合信息库统计，截止2020年10月，19种第一批鼓励仿制目录中的药品已经获得药品批准文号，14种药品获得药品审评中心受理进入申报阶段，目录引导鼓励仿制药品研发的作用正逐渐显现。

3.2 加强仿制药技术攻关，推动仿制药产业升级

2017年至今，国家相关科技计划针对药品仿制关键技术研发、制剂工艺提升改造及高端制剂创新等方面给予立项支持。“重大新药创制”科技重大专项（以下简称“新药专项”），支持了“药物一致性评价关键技术与标准研究”项目，已产出多个技术指南和参比制剂目录，为仿制药一致性评价工作提供了有力的科技支撑。新药专项还将“重大仿制药物”作为重点支持方向，重点支持了临床亟需、市场前景良好的仿制药及生物类似药，同时支持了攻关改良新剂型技术、热熔挤出新技术和3D打印新技术等多项药物制剂关键共性技术。国家《增强制造业核心竞争力三年行动计划(2018—2020年)》[发改产业(2017)2000号]明确提出支持市场潜力大、临床价值高的专利到期首家化学仿制药和生物类似药的开发及产业化。

3.3完善知识产权保护，探索首仿药制度

药品专利链接制度是一种专利纠纷早期解决机制，其核心是仿制药上市审查与原研药品的专利状态联系在一起，可有效降低仿制药专利侵权风险。我国目前已出现药品专利链接制度的雏形：中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年10月发布的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》[厅字(2017)42号]、2019年11月印发的《关于强化知识产权保护的意见》[中办发(2019)56号]均明确提出“探索建立药品专利链接制度”；2020年3月，最高人民法院办公厅印发的《最高人民法院2020年司法解释立项计划》中包括制定《关于审理药品专利链接纠纷案件适用法律若干问题的规定》；2020年9月，国家药监局、国家知识产权局组织起草了《药品专利纠纷早期解决机制实施办法（试行）（征求意见稿）》。而较为完善的美国药品链接制度包含新药相关专利信息公开（桔皮书制度）、仿制药专利声明制度、批准等待期制度、首仿药市场独占期制度四大主要内容[3]，其中首仿药市场独占期制度可以大大提高仿制药厂挑战专利的积极性，值得我国进行积极探索。

3.4 推进仿制药质量和疗效一致性评价，提高仿制药质量

2012年2月，国务院印发《国家药品安全“十二五”规划》[国发(2012)5号]，首次提出对2007年修订的《药品注册管理办法》实施前批准的仿制药分期分批进行质量一致性评价。2015年8月，国务院发布《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》[国发(2015)44号]，提出“力争2018年底完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价”。2016年3月，国务院办公厅印发《关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》[国办发(2016)8号]，明确规定包括评价对象和时限、参比制剂遴选原则、评价方法的选择及参比制剂购买等规则，标志着中国仿制药质量和疗效一致性评价工作全面展开。2020年5月，国家药品监督管理局发布《关于开展化学药品注射剂仿制药质量和疗效一致性评价的公告（2020年第62号）》，标志着化学药品注射剂一致性评价正式启动。从2012年提出要开展一致性评价至今，国家陆续公布了药学研究、生物等效性试验评价方法及参比制剂目录，逐步明确了基本药物品种的评价方法和参比制剂，理顺了评价工作机制，我国的一致性评价体系逐渐完善[4]。截止2020年3月，国家药品监督局药品审评中心共受理化学仿制药一致性评价申请1956件，其中口服固体制剂申请1286件（计328个品种）、注射剂申请670件（计149品种），共通过口服固体制剂一致性评价的申请521件（计159个品种）[5]。仿制药一致性评价将淘汰低竞争力批文，具备研发能力和成本管控能力优秀的企业将受益，有利于进一步提升医药行业集中度，促进医药产业高质量发展。

3.5 完善药品招标采购机制，支持优质仿制药使用

2018年11月，国家组织药品集中采购和使用试点工作正式启动，选择“4＋7”（4个直辖市，7个副省级城市）共11个城市，从通过质量和疗效一致性评价的仿制药中遴选试点品种，把医疗机构零散的采购量集中“打包”，形成规模团购效应，通过国家层面与药品生产企业进行价格谈判。在严格保证质量的前提下，实现带量采购，以量换价。最终25个品种入围第一轮“4＋7”集采，其中通过一致性评价的仿制药22个，占88%[6]，中标价格平均降幅52%[7]。根据《2019年医疗保障事业发展统计快报》显示，截止2019年底，25个中选药品在“4＋7”药品集中带量采购试点地区平均完成约定采购量的183%，中选药品采购量占同通用名药品采购量的78%，仿制药替代效应显现。2019年9月，在“4＋7”带量采购试点的基础上，扩大国家组织药品集中采购试点地区至全国。在2020年1月和2020年8月，国家又分别组织开展了第二批和第三批药品带量采购工作。带量采购以通过质量和疗效一致性评价作为仿制药入围标准，解决单纯的价格竞争所导致的“劣币驱逐良币”问题，给予仿制药与原研药公平竞争的机会，促进仿制药替代。其对促进中国仿制药产业的高质量发展，推动药品生产企业提升质量、重视研发，从营销驱动向创新驱动转变，提供了新模式。

3.6 深化医保支付方式改革，促进仿制药替代使用

2020年2月，中共中央、国务院最新发布的《关于深化医疗保障制度改革的意见》[中发(2020)5号]中，明确强调要做好仿制药质量和疗效一致性评价受理与审评，通过完善医保支付标准和药品招标采购机制，支持优质仿制药研发和使用，促进仿制药替代。药品集中带量采购成为药品价格发现的一种机制，但要做到统一支付标准，还需在实践中不断摸索。

3.7 加强反垄断执法，维护公平竞争的市场环境

原料药垄断行为对仿制药价格的稳定、市场竞争秩序和公众的用药可及性造成了负面影响，同时也严重影响了下游仿制药制剂企业的运营和发展。加强反垄断执法、维护市场竞争秩序至关重要。2017年，国家发改委发布《短缺药品和原料药经营者价格行为指南》，进一步推动原料药的反垄断执法。2020年，国家市场监督管理总局发布《关于原料药领域的反垄断指南(征求意见稿）》，对原料药领域的垄断违法行为进行了详细规定。2015年至2020年期间，国家有关部门持续加大原料药领域垄断行为的打击力度，积极开展执法活动，对实施原料药垄断的企业依法处罚（如表1所示）[8-12]，公开曝光原料药垄断典型案例。

案件的查处有力打击了原料药领域垄断行为，形成了执法威慑，维护了市场公平。我国今后应持续加大原料药领域垄断行为的打击力度，遏制原料药垄断现象，引导原料药经营者依法合规经营。

04关于鼓励高质量仿制药发展的政策建议

我国的仿制药支持政策正逐步完善，相关措施逐步落地，但还需要进一步完善顶层设计，加强统筹协调，完善配套政策体系，营造推进高质量仿制药替代使用的良好氛围。

4.1 完善顶层设计，加强统筹协调和政策落实

目前我国尚未形成明确统一的国家仿制药政策规划体系，国家相关部门也没有形成仿制药政策框架下的协调机制。因此，我国需要建立一个国家层面的密切配合、协调统一的仿制药政策体系，涵盖仿制药的研发、市场准入、定价和报销、医生处方行为监管以及药师的处方监管等仿制药全生命周期的各个环节。另外，应该由相关部门牵头负责定期召开工作推进会，及时掌握仿制药政策落地情况，梳理阶段性工作成果，协商解决工作推进中出现的问题，保证政策实际落地效果。

4.2 建立药品疗效不等通报系统，完善上市后监测体系

要建立持续的仿制药质量和疗效一致性评价后的药品质量追踪机制。监管部门可以按照风险等级，对监管对象进行分级，加强对高风险企业的高风险药品进行监督。同时，还应当长期跟踪、观察仿制药与原研药的临床一致性，评估仿制药与原研药的疗效是否具有差异。我国目前对仿制药临床等效性的评估和监管政策尚未完善，可借鉴我国台湾的做法，建立药品疗效不等的评估机制，包括建立药品疗效不等通报系统，发现异常时，立即启动调查及处理，以确保仿制药安全、有效[13]。

4.3 落实医保配套措施，突出药师在仿制药替代中的作用

医保支付系统对鼓励患者使用仿制药具有重要作用。现阶段，我国可以先实行按商品名定价的支付标准，随着仿制药一致性评价工作的推进，原研药与国产仿制药的质量安全性等方面的差距逐渐减小，最终医保支付标准可按“通用名”制定。同时，引入管理型医保报销制度，通过药品分级报销目录、阶梯治疗和预先授权等工具，引导和鼓励质优价廉仿制药的使用。此外，在条件成熟时可引入仿制药替代政策，赋予药师处方替代的权利，充分发挥药师在推动合理用药、规范和约束医师的处方行为及医保控费等方面的作用[14]。

4.4 加强宣传教育，尊重患者仿制药替代使用的选择权

相关部门可以通过开展主题宣传活动、拍摄公益宣传片等加大对鼓励仿制药使用相关政策的宣传力度，合理引导社会舆论和群众预期，提高公众和医务人员对国产仿制药的信心，营造推进高质量仿制药替代使用的良好氛围。同时，建立系统性的沟通渠道，及时向社会公布鼓励替代使用的仿制药品目录，并在药品说明书、标签中予以标识，便于医务人员和患者选择使用。也可借鉴美国的做法，尊重患者的选择权，由医务人员与患者沟通关于替代仿制药的疗效、价格等信息，最终由患者决定是否选择替代的仿制药。

参考文献

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