中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、人大经济学院教授聂辉华

2019年年底，人大国发院发布了《中国式PPP项目：数据描述与潜在问题》报告，对当前中国的PPP项目存在的问题进行了分析，并据此提出了政策性建议。

报告作者之一、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、人大经济学院教授聂辉华对搜狐财经表示，中国式PPP项目缓解政府债务压力的作用有限，也无法解决落后地区基础设施建设的问题，民众对此期望不能过高。

PPP（Public-Private Partnership）主要是指政府和私人资本之间的合作模式。在中国，PPP通常被译为“政府和社会资本合作”模式，其中的社会资本不仅包括民营和外资企业（含港澳台企业），还包括作为PPP项目的主要参与人的国有企业。因此，学界将具有中国特色的PPP项目称之为“中国式PPP项目”。

报告显示，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发四大行业占PPP项目总投资额的80.2%。聂辉华说，PPP项目行业分布结构是合理的。之所以PPP项目集中于这些行业，一方面是因为居民对这些涉及城市生活和交通的基础设施有很大的需求，另外这些行业的定价机制相对完善，成本和收益有较强可估性、可竞争性，且社会资本可相对容易地达到提供这些服务的招标要求。

聂辉华同时表示，PPP项目在经济发展好、市场制度好、政府财政综合能力强的地区进展较快，但更需要PPP项目的经济欠发达地区，实际上很难获得PPP项目立项。因此，PPP模式只能够有效地缓解财政能力强的地方政府的债务压力，而缓解财政能力弱的地方政府债务压力的作用有限。

聂辉华同时强调，由于财政部要求每一年度地方政府承担的全部PPP项目支出责任不能超过政府预算的10%，因此便限制了地方政府引入更多PPP项目以缓解地方政府财政负担。此外，报告显示，有92.8%的PPP项目存在政府付费或补贴，这将造成政府未来的长期财政支付压力越来越大。

报告还显示，国有企业仍是参与PPP的主体，参与PPP项目的民营企业数量、民营企业投资金额和项目控股方面都要明显低于国有企业。聂辉华强调，民营企业在进入和退出的过程中存在双重阻力，这在一定程度上背离了PPP的初衷。

“民企融资成本高，存在资金约束。PPP的长期性意味着更多的不确定性，民企有更强的风险规避偏好。”聂辉华说，另外，地方政府存在隐性甚至显性的所有制歧视，在招标时直接不采用民企。而在防风险、降杠杆的背景下，大规模叫停PPP项目使很多社会资本面临资金链危机，也影响了民营企业后续参与PPP的信心。

“我觉得公众对PPP的期望有点高了。”他说，“如果一个地方又落后又需要基础设施，民营社会资本显然是不太可能会太多地参与进来，这个问题到现在也没有一个很好的解决方案。”

聂辉华建议，要多渠道拓展地方政府融资渠道，在合理控制风险的前提下创新融资方式。此外，还应贯彻竞争中性原则，鼓励民营企业等社会资本参与PPP项目。

聂辉华强调，要想办法改善营商环境，尤其是稳定并减少政策带来的不确定性，这才是根本之策。“否则就算通过了PPP，也撬动不了多少社会资本。”（编辑/袁昌佑）