2020年4月4日，美国总统特朗普签署行政令，成立美国电信服务行业外国参与评估委员会（the Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector），名字超长的政府机构。根据美国司法部（Department of Justice）公告，该委员会将取代之前非正式的跨部门工作小组Team Telecom，即美国电信安全审查小组。美国司法部长将兼任新成立的委员会主席。

美国电信行业监管一直存在一明一暗两个政府机构，即美国联邦通信委员会（FCC）和美国电信安全审查小组（Team Telecom）。FCC在明，Team Telecom在暗。FCC是对美国国会负责的正式政府机构，Team Telecom 是由美国联邦政府下辖国务院（DoS）、司法部（DoJ）、国防部（DoD）、国土安全部（DHS）、财政部（DoT）、商务部（DoC）和贸易代表署（USTR）和联邦调查局（FBI）等部门官员组成的跨部门工作小组。

在美国从事电信服务经营，包括投资和新建网络（如海缆登陆等）、合并和收购现有持牌公司等，都需要向FCC申请许可。如果外资拥有许可申请者10％或以上的所有权，或者许可申请者寻求放弃《通信法》第310（b）节的规定以超过外国所有权限制的方式申请经营广播业务、公共运营商移动业务以及卫星地球站，FCC需要将此类申请转交给Team Telecom进行审查。Team Telecom通过协助FCC审查此类许可申请可能带来风险，帮助确保美国电信业免受外国对国家安全的威胁。

根据美国司法部公告信息，新成立的美国电信服务行业外国参与评估委员会今后将取代跨部门的工作小组Team Telecom，行使相关职能。Team Telecom从暗转明，升级为正式的联邦政府机构。

随着特朗普行政令生效，美国电信行业监管政策发生明显变化。4月9日，美国司法部发布正式公告，指出Team Telecom（处于过渡期）一致同意并正式建议FCC撤销和终止中国电信在美国经营国际电信业务的牌照，即214国际业务牌照。为此，中国电信在美国的214国际业务牌照被吊销已是大概率事件。

此前，根据Team Telecom建议，美国联邦通信委员会（FCC）于2019年5月9日以国家安全和法律实施风险为由拒绝中国移动美国公司的214国际电信业务牌照申请。当时，FCC表示将重新评估已颁发给其他中国运营商的美国214国际电信业务牌照。

随着美国电信行业监管政策变化，中国电信行业需要有实质性应对措施。

一、什么是214牌照

根据美国通信法（1934年版及1996年修订版）第214条规定，除非获得美国联邦通信委员会（FCC）许可，任何运营商不得建设任何新的通信线路或延伸任何现有线路，不得收购或运营任何通信线路或其延伸线路，不得利用现有线路或其延伸线路从事通信传送服务。

美国通信法第214条所称的“通信线路（line）”是指利用适当的设备建立的任何通信通道（channel）。将现有的两个或多个通道连接而建立的通信通道不纳入该条文所指的通信线路范畴。

美国通信法（1934）第214条条文摘录

根据美国联邦条例法典第47篇电信行业条例第一章联邦通信委员会（FCC）颁布的条例第63部分第18条（简称47 CFR§63.18）的规定，根据美国通信法第214条寻求在美国与美国之外的任何地方之间建立新的通信线路、收购或运营任何通信线路、利用现有线路或其延伸线路从事通信传送，用以提供公共运营商通信服务的任何一方都应向FCC正式申请许可（牌照）。

美国联邦条例法典 47 CFR§63.18条文摘录

FCC国际局受理运营商根据美国通信法第214条提出的牌照申请。因此该类牌照通常称为214牌照或214国际业务牌照。

FCC受理运营商申请后，可采取两种审批流程，即简化流程(Streamlined)和常规流程（Non-Streamlined）：

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简化流程(Streamlined)： 通常，FCC在受理按简化流程提交的214牌照申请后30天内向申请者颁发牌照。申请者的外资股权（ownership）占比不超过10% 才能适用于简化流程。

常规流程（Non-Streamlined）：不符合简化流程条件的所有申请者都将按常规流程进行审批。这种情况下，申请者需要接受FCC以及Team Telecom（美国国家电信安全审查小组）的严格审查。

二、214牌照能干什么

根据FCC 214 牌照申请表，申请者可以选择申请开展以下任何一项或多项业务：

通达全球或全球部分区域基于设施的牌照

通达全球或全球部分区域的转售牌照

通达个别区域的基于设施的牌照

通达个别区域的电路交换转牌照

通达个别区域基于设施及转售牌照

通过专线开展的电路交换服务（ISR）牌照

国际海事卫星和移动卫星服务牌照

海外电缆/光缆建设牌照

通达个别区域的不与其他运营商互联的专线电路转售服务牌照

其他

美国214牌照申请表业务类别选项

国际运营商的美国子公司一般会申请前两项牌照。

中国电信和中国联通的美国子公司都已申请并获得上述前两项牌照。中国移动国际美国公司申请上述前两项214牌照，已被FCC否绝的。另一家中资运营商，中信国际电讯美国公司于2002年6月29日提交上述第二项214牌照申请，目前仍在FCC审批流程中。

有了214牌照能干什么？

绝大部分国际运营的美国子公司申请214牌照，主要关注通达全球或全球部分区域基于设施的牌照能干什么。

根据47 CFR§63.09适用于国际214牌照的定义，基于设施的运营商是指对国际通信基础设施美国端的容量（bare capacity）拥有所有权、不可废弃的使用权（IRU）或租赁权益的运营商，不管该国际通信基础设施是公共运营商或非公共运营商的海缆或卫星系统。

美国联邦条例法典 47 CFR§63.09条文摘录

因此，基于设施的运营商214牌照最核心资质是对连接美国的国际基础设施容量拥有所有权、不可废弃的使用权（IRU）或租赁权益。

美国FCC对申请214牌照的运营商人员构成没有限制。

但持有基于设施的运营商214牌照并不表示该运营商可以作为国际海缆系统美国登陆方或卫星地面站运营方，后者需要另行申请海缆登陆牌照（Submarine Cable Landing License）或卫星地面站牌照（Satellite Earth Station License）。

美国FCC对国际通信的监管界面为国际海/陆缆系统的美国侧线路终端设备（LTE，如海缆系统的SLTE）或卫星地面站线路接口设备。根据FCC规定，登陆美国的国际海缆系统必须在美国设置网管中心，且该网管中心的员工必须全部为美国籍。

因此，获得基于设施的214牌照的运营商能以灵活的方式将国际电路连接到在美国的任何通信机房（包括美国本地主导运营商的数据中心、第三方运营商中立数据中心等），在该机房建立网络节点（PoP，Point of Presence），部署传输、数据（骨干互联网、VPN和云计算等）和交换设备，甚至在美国本地形成包含多个网络节点的泛美骨干网络。这也是中国电信和中国联通在美国已经实现的网络部署。

三、中国运营商的214牌照及网络部署

中国电信美国公司于2001年6月13日向FCC申请214牌照，7月6日获得批准。

中国联通美国公司于2002年7月24日向FCC申请214牌照，9月27日获得批准。

中国移动美国公司于2011年9月1日向FCC申请214牌照，历时7年8个月，于2019年5月9日被否决。

自获取214牌照以来，中国电信和中国联通都在美国进行了较大规模的网络部署，在美国洛杉矶、旧金山、圣何塞、西雅图、芝加哥、达拉斯、纽约、华盛顿、迈阿密等城市以及加拿大多伦多和温哥华等地分别建立了海外POP，在美国形成骨干网络覆盖，将中国骨干互联网（即中国电信的ChinaNet AS4134和 CN2 AS4809以及中国联通的China169 AS4837 和CNCNet AS9929）延伸到美国，在美洲POP部署大规模OTN和中国骨干互联网路由器等设备，在美国开展国际专线、骨干互联网转接（IP Transit）、对等互联（IP Peering）、MPLS VPN、云计算等数据业务。美国214牌照对中国骨干互联网国际带宽和网络性能有重要作用。目前，中国骨干互联网通往美国的带宽预计6Tbps左右。

同时，中国电信和中国联通将集团公司投资或采购获得的跨太平洋及跨大西洋海缆容量引接到美国POP，不仅满足自有骨干互联网国际带宽需求，而且以不可废弃使用权（IRU）、租赁等方式向美国本地及跨国企业和运营商出售至美国的大容量国际专线（国际海缆带宽）。

目前，中国电信和中国联通共拥有约70Tbps通达美国的国际海缆容量，包括在已投产的NCP、TPE、FASTER、Unity、AAG等跨太平洋海缆系统上投资拥有和采购的容量以及在建港美海缆（HKA）容量。中国移动拥有超过20T通达美国的国际海缆容量，包括NCP、FASTER等海缆。受214牌照被拒绝影响，以中国移动为主计划建设的粤港澳湾区至旧金山湾区海缆（BtoBE）大概率无法获得美国登陆牌照。鹏博士及其子公司建设香港直达洛杉矶PLCN海缆，拥有至少96T直达美国容量，鹏博士的PLCN美国运营许可仍在FCC审核中。

四、美国司法部对中国电信的指控

根据美国司法部4月9日公告，司法部主导了对中国电信214牌照的审查，指控中国电信违背了2007年与司法部签署的一份协议的条款。

2007年，中国电信美洲公司股权发生变化，由中国电信集团有限公司下属子公司，变更为中国电信股份有限公司下属子公司，并向FCC申请214牌照变更。经Team Telecom审查，在中国电信美洲公司与司法部等签署了一份保证书（Letter of Assuarance）后，Team Telecom向FCC建议，不反对中国电信美洲公司股权变更申请。

在给FCC的建议中，Team Telecom指出中国电信在美国的业务运营存在重大的和不可接受的国家安全和执法风险，使FCC授权中国电信的214牌照不符合美国的公共利益，具体包括以下几点：

自2007年以来美国的国家安全环境不断变化，进一步认识了中国在针对美国的恶意网络活动中的作为；

担心中国电信容易受到中国政府的利用、影响和控制；

中国电信向美国政府当局提供的关于中国电信在何处存储其美国记录的陈述不正确，引发了有关谁可以访问这些记录的疑问；

中国电信关于其网络安全实践的公开陈述不准确，引发了有关中国电信是否遵守联邦和州网络安全与隐私法的问题；以及

中国电信在美国运营的性质为中国国家机构进行恶意网络活动提供了条件，会导致经济间谍活动以及美国通信的中断和误导。

美国司法部认为，中国电信未遵守2007年签署的保证书，该保证书是FCC授予中国电信美洲公司214国际业务牌照的前提条件。而且Team Telecom判定无法通过额外的风险防控措施减轻因中国电信214国际业务许可引发的国家安全和执法风险。

因此，Team Telecom成员部门一致地（unanimously）建议FCC撤销和终止中国电信的214国际业务牌照。

鉴于美国司法部等部门发布的公告措辞严厉，FCC吊销中国电信214国际业务牌照基本无法挽回，而且可能很快动作。

在新冠病毒全球大流行的时刻，中美互联向什么方向发展，中国国际通信网络将面临巨大挑战。