“是否按照年度计划对疫苗监管业务进行分解，对重要环节进行监督和测评？”

       “去年巡查核查报告，有没有提出建议？”

       7月22日上午，一场针对疫苗监管质量管理体系（QMS）的内审会议在国家药监局1030会议室激烈地进行着。一边是内审人员接二连三的发问，一边是有关处室人员认真地回答。他们不时争论，不时又达成共识。会议全场开诚布公，坦诚以对，共同研究如何让监管流程更顺畅，监管效果更显著，如何更好控制风险。

       “通过建立疫苗监管QMS并组织内审工作，疫苗国家监管体系评估（疫苗NRA评估）国家监管体系板块成熟度水平由2级提升为3级，为迎接WHO疫苗NRA评估打下了良好基础。”在疫苗监管QMS内审总结会上，国家疫苗监管QMS质量管理者代表、国家药监局副局长陈时飞充分肯定了疫苗监管QMS工作取得的成绩。至此，近两年的疫苗监管QMS建设工作进入一个新阶段。

建规立制定方针

        时间回到2018年。在此之前，国家药品监管部门的疫苗国家监管体系已于2011年和2014年两次通过世界卫生组织疫苗NRA评估，我国的疫苗质量有了显著提高，疫苗产业得到较快发展。然而，疫苗监管容不得半点大意，没有最好，只有更好。如何更好推动疫苗监管？建立并完善一套不断成长、与时俱进的疫苗监管QMS成为国家药监局的当务之急。

       2018年12月，国家药监局组建疫苗监管QMS办公室，全力推进质量管理体系建设。

       在疫苗监管QMS建设中，制定和执行《质量管理手册》是关键一环。为了实现以国际质量标准规范监管活动的目的，疫苗监管QMS办公室组织将晦涩难懂的国际标准语言转化成容易理解的行政用语，将国际标准与监管法规、监管工作相衔接，充分研究讨论了质量方针、质量目标、服务对象、相关方等原则、概念和范围，以及国家药监局和直属机构质量管理体系的关系，确定了质量管理体系覆盖范围等，并反复讨论修改完善，最终于2019年11月正式印发《质量管理手册》。

       “《质量管理手册》充分体现了《疫苗管理法》所确定的监管理念和监管原则。”国家药监局政策法规司一级巡视员李国庆介绍，《质量管理手册》确定了“以人为本 依法行政 科学监管 廉洁高效 风险管理 全程管控 社会共治 持续改进”的质量方针；制定了11个质量目标，如飞行检查结果处置率100%，疫苗生产巡查检查覆盖率100%，明确了疫苗监管服务对象、疫苗监管过程和结果的呈现形式，并基于风险思维开展工作策划。同时，手册对疫苗监管工作策划和控制、变更控制、规范性文件编制要求、绩效考核程序和方法以及QMS持续改进方法和要求等都予以规范。

       “《质量管理手册》是实施国家药监局疫苗监管质量方针、质量目标的纲领性文件，是疫苗监管活动必须遵循的基本原则。”陈时飞指出。手册印发后，国家药监局第一时间组织国家局机关全员培训和全国药监系统骨干培训，阐述疫苗监管要以法律要求为准绳、公众期望为关注焦点的质量理念，并强调要在体系运行中通过风险管理、体系内审和管理评审发现问题，及时纠正，持续改进监管工作。

       编制疫苗监管QMS程序文件是疫苗监管QMS建设和疫苗NRA评估的基本要求。今年1月，38个疫苗监管QMS程序文件正式实施，覆盖疫苗注册、上市后监管、批签发、疫苗流通监督指导、疑似预防接种异常反应监测等疫苗监管工作，以及法规制定、公文处理、信息公开、人力资源等行政管理工作。李国庆表示：“编制、运行程序文件，能够进一步规范疫苗监管工作，厘清监管工作职责，做到有人管、有效管、规范管，保证监管过程、监管决策的一致性。”

       随着药品注册、监管相关法规文件的修订，程序文件也在不断修订与完善中。今年6月，《疫苗注册管理程序》《疫苗临床试验监管程序》《疫苗生产监管程序》3个程序文件完成修订，同时还编制了《文件控制程序》以进一步加强文件管理。“以相关法律法规、部门规章、规范性文件等为依据，以《质量管理手册》和程序文件为基础的疫苗监管QMS质量管理文件配套完成，标志着疫苗监管QMS已基本建立并运行。”李国庆表示。

完善体系控风险

       按照疫苗NRA评估要求，应在国家药监局、相关直属单位、省级药监局分别建立疫苗监管QMS的基础上，形成协调统一、有机整合的中国国家疫苗监管质量管理体系。疫苗监管质量管理文件实施后，在国家药监局政策法规司的指导下，各地药监部门纷纷根据药品（疫苗）监管法律法规及其相关规定，按照GB/T19001-2016 idt ISO9001:2015《质量管理体系 要求》和WHO医疗产品全球基准评估工具（GBT）要求，策划质量管理文件，编制质量管理手册，编写程序文件，绘制流程图，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的工作制度机制，进一步提升疫苗监管的科学化、规范化水平。

       为进一步推动疫苗监管QMS建设，今年5月起，国家药监局按照《质量管理手册》和《风险管理程序》组织开展风险管理工作，根据疫苗监管工作内、外部环境因素以及相关方的需求和期望，识别、分析评估疫苗监管工作风险，制定应对措施，以有效控制风险，实现质量管理体系的预期目的。

       “第一步是各相关处室自查，识别风险并初步评估。第二步是各相关司组织头脑风暴讨论会，深入挖掘疫苗监管质量管理风险，根据风险频次和产生后果评估风险等级，制定应对措施。紧接着在6月，由政策法规司组织疫苗监管QMS风险研讨会，与相关司一对一分析风险因素、影响过程等问题。”李国庆介绍，风险评估包括风险识别、风险分析和风险评价三个步骤。按照评价标准，风险分为5级，对不同的风险采取相应控制措施。

       与此同时，按照疫苗NRA评估和《质量管理手册》要求，国家药监局开展了疫苗监管服务对象满意度调查工作。据悉，调查对象既包括了中检院、药典委、药审中心、核查中心、药品评价中心等国家药监局直属单位，还包括地方药监部门，以及15家疫苗生产/研发企业和9家疫苗流通企业，社区接种单位、接种对象或监护人等。

       “疫苗监管QMS承诺以公众健康为中心，以服务对象为关注点，并将服务对象满意度作为考核监管工作的一项重要质量目标。”李国庆表示，通过开展服务对象满意度调查工作，以进一步了解服务对象的需求，分析可能影响服务对象满意度的因素，不断改进疫苗监管工作。

体系内审找差距

       质量管理体系的生命力在于运行。内审是质量管理体系建设工作的一项重要内容，是评价质量管理体系有效性、持续改进质量管理体系的主要方法和措施。今年7月，国家药监局正式启动疫苗监管QMS第一次内部审核工作。本次内审覆盖了国家药监局疫苗监管工作全过程，包括药品（疫苗）相关法律法规、部门规章、标准、指导原则、规范性文件的制定发布，疫苗上市许可，疫苗批准证明性文件注销，疫苗临床试验机构备案管理，药物非临床研究机构认证，疫苗临床试验监管检查，批签发机构管理，疫苗飞行检查，疫苗生产巡查检查，疑似预防接种异常反应风险信号评价，疫苗案件查处，疫苗召回管理，行政复议和行政应诉等。

       “疫苗监管QMS如何策划的？”“如何监督指导直属单位、省级药监局的疫苗注册工作？”“如何组织拟订并监督实施中国药典等疫苗标准？”“是否按照年度计划对疫苗监管业务进行分解，对重要环节进行监督和测评？”……为确保内审活动的有效性，内审小组根据接受审核部门的职能和业务内容，分别制定了不同的《内审检查表》，设计了不同的问题，有针对性地进行审核。

       “内审是疫苗监管QMS建设整体工作的展示和检阅，也是我们迎接WHO疫苗NRA评估的预演和练兵。”内审员之一、国家药监局药品注册管理司药物研究处工作人员崔孟珣表示，在实际监管工作中，各司对《质量管理文件》和疫苗监管QMS程序文件的理解和执行都有一定的差别，“然而，不同部门的监管人员在审核和被审核过程中，通过角色转换和对问题的积极探讨，对审核发现的问题不回避，以实事求是、持续改进的积极心态认真听取对方意见。通过内审，大家对文件的把握更为透彻，对风险管理的理解也更为深入。”

       “这次内审既是检验疫苗监管QMS是否完善，也是监管工作中发现问题、解决问题的有力手段，更是对质量管理体系整体的有力提升。”在国家药监局药品监管司监管三处处长杨霆看来，建立高效完善的疫苗监管QMS，其目的不仅是迎接WHO疫苗NRA评估，也是做好日常疫苗监管的重要要求，“在接受审核的过程中，我们既不是应付的态度，也不回避相应的问题，而是以如何规范监管工作的学习态度，详细回答每一个问题，和内审员充分沟通，及时改进工作。”

       “通过内审，疫苗监管质量管理理念进一步提升，更加深刻融入日常监管业务工作；内审员队伍得到有效锻炼，形成内审工作机制，为推动监管质量管理工作深入开展积累了经验；疫苗质量管理工作中的好经验、好做法得到进一步推广，风险隐患得到及时有效识别。”陈时飞在肯定内审工作成绩的基础上进一步指出，建立健全并有效运行质量管理体系，是监管工作的重要工具和抓手。质量管理体系运行和维护是一个长期动态过程，需要持之以恒，各业务司和各板块要在制度建设、体系建设和业务工作上积极配合，做好衔接，促进疫苗NRA评估准备工作落实落地。